Chatbots: Digitale Assistenten der bürgernahen Verwaltung

Nach einer Studie der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin aus dem Jahr 2018 ist die Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung überdurchschnittlich durch häufige Unterbrechungen und „Störungen“ belastet. 65 Prozent der Verwaltungsbeschäftigten beklagen dies im Unterschied zu durchschnittlich 57 Prozent der Mitarbeiter*innen aller anderen Branchen.

Chatbots – Was spricht dafür?

Kundenanfragen zu beantworten und gleichzeitig die Vorgänge des Tagesgeschäfts zügig zu bearbeiten, ist vor diesem Hintergrund für viele Kommunen eine Herausforderung. Nicht selten bleibt nur, die Erreichbarkeit der Sachbearbeitung einzuschränken, was von nicht wenigen Bürger*innen als vermeintlich verwaltungstypische Service-Unwilligkeit ausgelegt wird. Der Personalmangel in vielen Verwaltungsbereichen trägt zusätzlich dazu bei, dass Kommunen vielfach operative Fallbearbeitung oder Erreichbarkeit für Rückfragen priorisieren müssen.

Digitale Assistenten („Chatbots“), die eine Vielzahl typischer Rückfragen der Kund*innen mithilfe eines guten fachlichen „Trainings“ in Verbindung mit künstlicher Intelligenz (dazu später mehr) beantworten, können einen substanziellen Beitrag zur Entlastung der Verwaltung leisten.

Rund um die Uhr und ortsunabhängig erreichbar, können Chatbots beliebig viele Anfragen – auch zeitgleich! – beantworten. Wartezonen oder -schlangen verärgern die Nutzer*innen dabei ebenso wenig wie besetzte Service-Hotlines. Auch zusätzliche Personalengpässe z. B. während der Schulferien oder infolge einer Grippewelle bereiten den Verwaltungsverantwortlichen kein Kopfzerbrechen.

Dabei sind Chatbots sehr vielseitig einsetzbar. Ein leistungsfähiger digitaler Assistent kann …

• Fragen zu den Öffnungszeiten der Verwaltung oder den jeweiligen Zuständigkeiten beantworten,
• über die fallspezifischen Voraussetzungen einer Verwaltungsleistung informieren,
• die Online-Vereinbarung eines Präsenztermins moderieren,
• den Bearbeitungsstatus eines Vorgangs mit dem Antragsteller teilen oder
• die für die Beantragung einer Verwaltungsleistung erforderlichen Daten entgegennehmen und an das betreffende Fachverfahren ohne Medienbruch weiterleiten.

Besonders vorteilhaft ist es, dass ein moderner Chatbot in nahezu jeder Anfrage die „Absicht“ richtig erkennt – wie bruchstückhaft oder grammatikalisch bzw. orthographisch fehlerhaft die gewählte Formulierung auch sein mag. Darin – und in der vom Nutzenden als „persönlich“ empfundenen Ansprache – liegt ein wesentlicher Vorteil digitaler Assistenten gegenüber konventionellen FAQ-Angeboten der kommunalen Homepage.

Dass die Bereitschaft stark zugenommen hat, Chatbots zu nutzen, belegt eine aktuelle Studie der Hochschule Aalen (2020), der zufolge bereits 47 Prozent der Befragten einen Chatbot aktiv genutzt und 15 Prozent ihre Bereitschaft erklärt haben, dies zu tun. Interessant ist auch, dass über die Hälfte (58 Prozent) der Befragten digitale Assistenten vor allem in den Bereichen Service und Beratung in Anspruch nimmt – genau dieser Anwendungsbereich steht auch im Fokus behördlicher Chatbots.

Allerdings erfüllt nicht jede der zahlreich angebotenen Chatbot-Lösungen die in sie gesetzten Erwartungen. Was also sind die Kriterien, die ein leistungsfähiger digitaler Assistent erfüllen muss?

Was zeichnet einen guten Chatbot aus?

Absichtsverständnis

Ein digitaler Assistent wird seiner Aufgabe als natürlichsprachlicher maschineller Dialogpartner nur gerecht, wenn er die Absicht einer Benutzereingabe richtig erkennt. Da es unzählige Formulierungen gibt, das jeweils Gemeinte auszudrücken, kommt hier eine feste Zuordnung explizit trainierter Eingabevarianten zu bestimmten Antworten des digitalen Assistenten schnell an ihre Grenzen.

Umso wichtiger ist es, dass die vom Chatbot identifizierten Eingaben der Benutzer*innen zu einem bestimmten Anliegen mittels maschineller Spracherkennung durch künstliche Intelligenz nahezu beliebig variiert werden können, wie das folgende Beispiel zeigt:

Die Rolle des Trainings lässt sich etwa so umschreiben: Es liefert der maschinellen Sprachanalyse wichtige Anhaltspunkte, um mithilfe der hinterlegten, überaus umfangreichen Textdatenbanken nahezu beliebige Varianten der trainierten Formulierungen als bedeutungsgleich zu identifizieren.

Die für den Chatbot-Nutzenden wahrnehmbare Qualität der Absichtserkennung ist daher eine echte Teamleistung von Mensch (Training) und Maschine (Künstliche Intelligenz). Unzureichendes Training beeinträchtigt die Leistungsfähigkeit des digitalen Assistenten daher ebenso wie eine nicht ausgereifte maschinelle Spracherkennung.

Die vom dChatBot, dem von Dataport angebotenen digitalen Assistenten, im Praxiseinsatz erreichte Quote richtig erkannter Benutzereingaben in Höhe von 90 Prozent markiert vor diesem Hintergrund den nach Einschätzung von Expert*innen maximal erreichbaren Anteil richtig erkannter Benutzereingaben.

Nicht vergessen werden darf dabei, dass sich bei der Freitexteingabe eines Chatbots stets auch Anliegen ergeben, die nicht dem Themen- bzw. Aufgabenbereich des digitalen Assistenten zuzurechnen sind und die er daher nicht beantworten kann bzw. soll. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn ein Chatbot zur Unterstützung der Kfz-Zulassung mit Anfragen zur Gewerbeanmeldung konfrontiert wird.

Datenschutz

Sobald ein Chatbot personalisierte Informationen verwendet, unterliegt deren Verarbeitung den strengen Vorgaben der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO). Chatbot-Lösungen, die sich nicht durch die Auflagen des Datenschutzes funktional begrenzen lassen oder angreifbar machen wollen, müssen daher die Datenhaltung in einem vom Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) zertifizierten Rechenzentrum sicherstellen. Für den von Dataport angebotenen dChatBot trifft dies uneingeschränkt zu. Eine sichere Betriebsumgebung ist übrigens bereits angezeigt, wenn der digitale Assistent lediglich bei der Vermittlung eines Online-Termins unterstützt oder die E-Mail-Adresse eines Nutzers zur Übermittlung eines Antragsformulars erfragt.

Redaktionssystem

Ein guter Chatbot will auf der Basis fiktiver Dialoge „trainiert“ sein, bevor er online verfügbar gemacht wird. Nach seiner Inbetriebnahme sollte er auf der Grundlage der tatsächlich geführten Dialoge fortlaufend optimiert werden, denn die praktische Nutzung vermittelt in aller Regel ergänzende Erkenntnisse über die aus Benutzer*innensicht relevanten Informationen bzw. Serviceleistungen.

Sowohl für das initiale Training als auch für die laufende Optimierung benötigt jeder Chatbot ein Redaktionssystem. Die Anbieter von Chatbot-Plattformen gehen hier sehr unterschiedliche Wege. Das Spektrum reicht von Lösungen, die sich im Grunde nur von Software-Entwickler*innen bedienen lassen, bis zu graphischen Design-Werkzeugen, bei denen die einzelnen Dialogschritte bequem mit der Maus im Drag-and-Drop-Verfahren zu vollständigen Dialogprototypen zusammengesetzt werden.

Hier ist ein möglichst komfortables Redaktionssystem sinnvoll, wenn die laufende Optimierung des Chatbots (perspektivisch) mit behördeneigenen Mitarbeiter*innen übernommen werden soll.

Eine weitere wichtige Eigenschaft eines leistungsfähigen Redaktionssystems, wie es etwa die von Dataport eingesetzte Lösung botario bietet, besteht in der Begrenzung seiner Nutzung auf die dem/r jeweiligen Redakteur*in übertragenen Rechte, z. B. der Änderung der Dialoge lediglich in einem bestimmten fachlichen Kontext.

Monitoring

Unter Monitoring werden die Funktionen einer Chatbot-Plattform zusammengefasst, mit denen die für seinen Betrieb und seine Optimierung Verantwortlichen den laufenden Dialogbetrieb beobachten und analysieren können.

Wie schnell hat der Chatbot auf die Eingaben der Nutzer*innen reagiert? Wie verteilen sich die Anfragen auf die verschiedenen Dialogkategorien? Wie viele Anfragen wurden an den Chatbot pro Tag / pro Woche / pro Monat gestellt und wie viele davon konnten erwartungskonform beantwortet werden? Welche Anfragen können künftig korrekt bearbeitet werden, wenn der Chatbot hierfür „nachtrainiert“ worden ist? Wo ergeben sich relevante Ansatzpunkte für eine Serviceverbesserung, etwa durch die Anbindung eines Terminmanagements oder den Online-Antrag eines Fachverfahrens?

Diese und weitere Fragen sollte ein guter Chatbot beantworten können. Ideal eignet sich hierfür ein übersichtliches „Dashboard“, das alle maßgeblichen Kennziffern grafisch veranschaulicht und auf einen Blick sichtbar macht. Weitergehende Details, z. B. nicht erwartungskonform beantwortete Anfragen der Nutzer*innen, sind dabei bedarfsabhängig abrufbar.

Workflows

Chatbots können nicht nur häufig gestellte Fragen standardisiert beantworten. Leistungsfähige Varianten nutzen den natürlichsprachlichen Dialog auch, um fallspezifische Informationen der Nutzer*innen entgegenzunehmen und an ein angebundenes digitales Fachverfahren oder die zuständigen Verwaltungsmitarbeiter*innen weiterzuleiten. Damit können Chatbots genutzt werden, um interne Workflows anzustoßen. Dies macht sie u. a. als ausgesprochen benutzerfreundliche Schnittstelle zur Initiierung von OZG-Verwaltungsleistungen interessant.

Voice-Option

Eine bislang wenig genutzte, aber perspektivisch sehr interessante Variante des Chatbot-Einsatzes ist die alternative Bereitstellung des digitalen Assistenten als Text- oder Sprachoption („Voice-Option“). Die hinterlegten Dialoge können dabei entweder über Tastatur und Bildschirm gesteuert werden oder über die natürlichsprachliche Mensch-Maschine-Kommunikation z. B. einer telefonischen Hotline. Leistungsfähige Systeme ermöglichen dies auf der Basis desselben Dialogdesigns und einheitlicher Trainingsdaten.

Produktphilosophie

Neben Chatbot-Plattformen, die als lizenzpflichtiges Produkt eines bestimmten Herstellers (z.B. Microsoft Bot Framework oder Watson von IBM) angeboten werden und deren Programmierung für Dritte nicht einseh- bzw. nachvollziehbar ist, existiert z. B. mit RASA eine Open-Source-Lösung, die weltweit eingesetzt und von einer großen Entwicklergemeinschaft fortlaufend verbessert wird. Überdies ist die Nutzung nicht von Lizenzpreisen eines Herstellers abhängig, sondern steht als Open-Source-Konzept lizenzkostenfrei zur Verfügung.