EuGH schafft Orientierung: Anpassung oder Neuvergabe?

Rechtlicher Rahmen zu Vertragsänderungen

In Erwägungsgrund Nr. 107 der Vergaberichtlinie 2014/24/EU („RL 2014/24/EU“) ist der Grundsatz niedergelegt, dass wesentliche Auftragsänderungen ein neues Vergabeverfahren erfordern. Denn in diesem Falle ist anzunehmen, dass die Parteien mit den Änderungen wesentliche Bedingungen des betreffenden Auftrags neu verhandeln wollen. Da die Vertragsänderung damit der Vergabe eines neuen Auftrags gleicht, ist nach der wettbewerblichen Ausrichtung des Vergaberechts ein neues Vergabeverfahren durchzuführen. Ausgehend von diesem Grundsatz regeln Art. 72 RL 2014/24/EU sowie die nationale Umsetzungsnorm des § 132 Abs. 2-5 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen („GWB“) – auf zugegeben komplexe Weise – die Fälle, in denen (trotz wesentlicher Auftragsänderung) ausnahmsweise kein neues Vergabeverfahren durchzuführen ist.

Ob eine Änderung des ursprünglichen Auftrags „wesentlich“ ist, beurteilt sich nach den eher abstrakt gehaltenen Hinweisen des Richtliniengebers insbesondere anhand der Frage des Umfangs und der inhaltlichen Ausgestaltung der gegenseitigen Rechte und Pflichten der Parteien, einschließlich der Zuweisung der Rechte des geistigen Eigentums. Wenn die geänderten Bedingungen, hätten sie bereits für das ursprüngliche Verfahren gegolten, das Ergebnis des Vergabeverfahrens beeinflusst hätten (z.B. die Zulassung anderer Bewerber oder Bieter, die Annahme eines anderen Angebots ermöglicht hätten oder das Interesse weiterer Teilnehmer am Vergabeverfahren geweckt hätten, vgl. § 132 Abs. 1 lit. a-c) GWB), gelten die Änderungen als grundsätzlich wesentlich und bedingen die Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens. Zwar erkennt der europäische Gesetzgeber mit Erwägungsgrund Nr. 109 RL 2014/24/EU an, dass Auftraggeber sich mit unvorhersehbaren externen Umständen konfrontiert sehen können, die nach einer Auftragsanpassung verlangen. Gleichwohl findet die gewünschte Flexibilität da ein Ende, wo sich das „Wesen des gesamten Auftrags verändert – indem bspw. die zu beschaffenden Bauleistungen, Lieferungen oder Dienstleistungen durch andersartige Leistungen ersetzt werden oder indem sich die Art der Beschaffung grundlegend ändert –, da in einer derartigen Situation ein hypothetischer Einfluss auf das Ergebnis unterstellt werden kann“. Aus diesem Grund gelten Änderungen als wesentlich, wenn sich dadurch das wirtschaftliche Gleichgewicht des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung zugunsten des Auftragnehmers in einer Weise verschiebt, die im ursprünglichen Auftrag bzw. der ursprünglichen Rahmenvereinbarung nicht vorgesehen ist, wenn der Umfang des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung erheblich ausgeweitet wird oder ein neuer Auftragnehmer den bisherigen Auftragnehmer ersetzt. Änderungen, die lediglich zu einer geringfügigen Änderung des Auftragswerts bis zu einer bestimmten Höhe führen, sollen trotz Wesentlichkeit hingegen jederzeit möglich sein, ohne dass ein neues Vergabeverfahren durchgeführt werden muss (siehe Erwägungsgrund Nr. 107 RL 2014/24/EU).

Sachverhalt EuGH, Urt. v. 16.10.2025, C-282/24 – „Polismyndigheten“

Die schwedische Polizeibehörde leitete im Jahr 2020 eine Ausschreibung für Abschleppdienstleistungen ein und vergab die zwei ausgeschriebenen Rahmenvereinbarungen auf Grundlage des Zuschlagskriteriums des niedrigsten Preises. Die Bieter hatten für die Abholung von Orten innerhalb eines 10km Radius einen Festpreis und für Transporte außerhalb dieses Radius für den verbleibenden Teil der Fahrtstrecke einen Zuschlag pro Kilometer angeben. 2021 einigte sich die Polizeibehörde mit den beauftragten Auftragnehmern auf eine Anpassung der Vergütungsbedingungen, um eine gleichmäßigere Verteilung der Kosten auf die verschiedenen Polizeibezirke zu erzielen. Der Radius für Festpreisleistungen wurde von 10km auf 15km verändert. Zudem wurden die ursprünglich vereinbarten Preise geändert. Die Polizeibehörde war der Ansicht, dass diese Änderungen – verglichen mit dem ursprünglich vorgesehenen Vergütungsmodell – zu einer geringfügigen Senkung der Gesamtvergütung führten und insoweit kein neues Vergabeverfahren erforderten.

Die schwedische Wettbewerbsbehörde sah dies grundlegend anders und beantragte beim zuständigen Gericht, dem Förvaltningsrätt i Stockholm (VG Stockholm), die Polizeibehörde wegen Änderung der Rahmenvereinbarungen über Abschleppdienstleistungen ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens zur Zahlung einer Geldbuße zu verpflichten. Das VG Stockholm gab diesem Antrag statt und verurteilte die Polizeibehörde zur Zahlung einer Geldbuße i.H.v. 1,2 Mio. SEK (etwa EUR 106.650). Die in Rede stehenden Änderungen seien wettbewerbserheblich gewesen. Sie hätten, wären sie Gegenstand des ursprünglichen Vergabeverfahrens gewesen, zur Teilnahme anderer Bieter oder zur Auswahl eines anderen Angebots führen können. Aus demselben Grund war das Gericht auch der Ansicht, dass die Änderungen den Gesamtcharakter der Rahmenvereinbarung wesentlich veränderten.

Die Polizeibehörde legte gegen dieses Urteil beim Kammarrätt i Stockholm (OVG Stockholm) Berufung ein, die unter weitgehender Bestätigung der Vorinstanz zurückgewiesen wurde. Gegen diese Entscheidung legte die Polizeibehörde wiederum beim Högsta förvaltningsdomstol (Oberstes VG, Schweden) Rechtsmittel ein. Das Oberste VG legte den Rechtsstreit daraufhin dem EuGH zur Entscheidung vor mit der Begründung, dass der EuGH in Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU vorgesehene Regelung für Änderungen von geringem Wert noch nicht geprüft und sich insbesondere nicht zum Begriff der Veränderung des Gesamtcharakters eines Auftrags geäußert habe. Der EuGH habe im Vorabentscheidungsverfahren zu prüfen, ob die Änderungen im Vergütungsmodell, die den Gesamtauftragswert nur in geringem Umfang ändern, tatsächlich als wesentliche Veränderung des Gesamtcharakters der Rahmenvereinbarung i.S.v. Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU anzusehen sind. Konkret lautete der Prüfauftrag wie folgt: Kann eine Änderung des Vergütungsmodells einer Rahmenvereinbarung, die ursprünglich anhand des Zuschlagskriteriums des niedrigsten angebotenen Preises vergeben wurde, durch die sich der Schwerpunkt zwischen fester und variabler Preisgestaltung ändert und zugleich die Preisniveaus so angepasst werden, dass sich der Gesamtauftragswert nur in geringem Umfang ändert, dazu führen, dass der Gesamtcharakter der Rahmenvereinbarung als i.S.v. Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU verändert anzusehen ist?

Wie hat der EuGH entschieden?

Um die Tragweite der Veränderung des Gesamtcharakters einer Rahmenvereinbarung zu bestimmen, hat der EuGH zunächst nicht nur den Wortlaut, sondern auch die übrigen Auslegungsmethoden (Sinn und Zweck sowie Historie/Zielsetzungen der Bestimmung) berücksichtigt und in Anwendung dieser Maßstäbe einleitend festgestellt, dass der Wortlaut des Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU den Begriff „Veränderung des Gesamtcharakters einer Rahmenvereinbarung“ nicht näher definiere, so dass sich das Begriffsverständnis nach dem allgemeinen Sprachgebrauch richte. Der Begriff „Gesamtcharakter“ in seiner üblichen Bedeutung zeige an, dass der Unionsgesetzgeber mit Art. 72 RL 2014/24/EU ausschließlich Änderungen von Rahmenvereinbarungen einer Neuausschreibung zuführen wollte, die so weitreichend sind, dass sie zu einer Veränderung des Auftrags oder der Rahmenvereinbarung insgesamt führen. Sofern die Vertragsänderung unterhalb der in Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU genannten Grenzen verbleibe, sei für eine Neuausschreibungspflicht und eine Überprüfung der Wesentlichkeit kein Raum. Die Hinzufügung der Klarstellung in Art. 72 Abs. 2 UAbs. 2 RL 2014/24/EU durch den Hinweis auf die Änderung des Gesamtcharakters verdeutliche demzufolge, dass die Wesentlichkeit der Änderung für die Feststellung, ob diese Änderung den „Gesamtcharakter“ dieser Rahmenvereinbarung i.S.v. Art. 72 Abs. 2 UAbs. 2 verändert, nicht entscheidend sei. Der Durchführung einer Änderung auf Grundlage von Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU stehe es deshalb nicht entgegen, wenn mit der Änderung Bedingungen eingeführt werden, die, wenn sie für das ursprüngliche Vergabeverfahren gegolten hätten, die Zulassung anderer als der ursprünglich ausgewählten Bewerber oder die Annahme eines anderen als des ursprünglich angenommenen Angebots ermöglicht hätten oder das Interesse weiterer Teilnehmer am Vergabeverfahren geweckt hätten. Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU stelle eine Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass Rahmenvereinbarungen nicht ohne Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens geändert werden dürfen, obwohl die Rechtsprechung des EuGH hierzu im Zeitraum vor der Anwendung der RL 2014/24/EU nichts entsprechendes entschieden hatte. Der zweite Absatz des Erwägungsgrundes 107 RL 2014/24/EU stelle insoweit aber stimmig klar, dass „Änderungen des Auftrags, die zu einer geringfügigen Änderung des Auftragswerts bis zu einer bestimmten Höhe führen, (…) jederzeit möglich sein (sollten), ohne dass ein neues Vergabeverfahren durchgeführt werden muss“. Die in Erwägungsgrund Nr. 109 RL 2014/24/EU beispielhaft für die Annahme einer Änderung des Wesens des gesamten Auftrags genannten Fallgruppen beträfen allein Änderungen, durch die der betreffende Auftrag verändert wird und deren Umfang somit über den der in Art. 72 Abs. 4 RL 2014/24/EU genannten wesentlichen Änderungen hinausgeht. Schließlich bestehe ein inhaltlicher Unterschied zwischen wesentlichen Änderungen einerseits und einer Änderung des Wesens oder Gesamtcharakters einer Rahmenvereinbarung andererseits. Auch daraus ergebe sich, dass die wesentliche Änderung kein determinierender Faktor für die Annahme einer den Gesamtcharakter des betreffenden Auftrags oder der betreffenden Rahmenvereinbarung verändernden Änderung sei. Diese Auslegung stehe in Einklang mit den Zielsetzungen des Unionsgesetzgebers, mit Art. 72 RL 2014/24/EU „eine pragmatische Lösung für den Fall vor(zusehen), dass unvorhergesehene Umstände während des Durchführungszeitraums eine Anpassung eines öffentlichen Auftrags erfordern“. Insbesondere die in Art. 72 Abs. 2 RL 2014/24/EU genannten Fälle erforderten eine erhöhte Flexibilität. Dies sei auch angemessen, da sie gleichsam dadurch gekennzeichnet seien, dass die beabsichtigte Änderung die Einhaltung der Grundsätze der Gleichbehandlung und der Transparenz nicht (so stark) beeinträchtige.

Aus all diesen Erwägungen schlussfolgerte der EuGH, dass der Begriff der Änderung des Gesamtcharakters nur die wichtigsten wesentlichen Änderungen erfasst, die eine grundlegende Änderung des Gegenstands oder der Art der betreffenden Rahmenvereinbarung oder eine grundlegende Verschiebung ihres Gleichgewichts mit sich bringen und deshalb als so weitreichend angesehen werden, dass sie zu einer Veränderung der Rahmenvereinbarung insgesamt führen. Bezogen auf den zu entscheidenden Fall sei eine Änderung, die sich – wie die Vergütungsänderung – auf das Ergebnis des ursprünglichen Vergabeverfahrens der betreffenden Rahmenvereinbarung ausgewirkt hätte, wenn sie in die Ausschreibungsunterlagen aufgenommen worden wäre (was inhaltlich Art. 72 Abs. 4 lit. a) RL 2014/24/EU entspricht), für sich genommen nicht zugleich als Nachweis dafür, dass die Änderung den Gesamtcharakter dieser Rahmenvereinbarung verändert. Eine Änderung der Vergütungsmethode einer Rahmenvereinbarung, die zu einer geringfügigen Änderung des Gesamtwerts dieser Rahmenvereinbarung führt, stellt keine grundlegende Änderung des Gegenstands dieser Rahmenvereinbarung dar. Eine andere Beurteilung sei nur dann geboten, wenn eine drastische Änderung des Verhältnisses zwischen fester und variabler Vergütung, zu einer grundlegenden Verschiebung des Gleichgewichts dieser Rahmenvereinbarung führt, d.h. eine völlige Umwälzung ihrer Systematik bewirkt, die dazu führt, dass der obsiegende Bieter im Vergleich zu der ursprünglich vereinbarten Methode in eine deutlich günstigere Lage versetzt wird. Dies zu prüfen sei Sache des vorlegenden Gerichts.