Paradigmenwechsel in der deutschen Politik

What works

In der Vergangenheit waren Politiker häufig zufrieden damit, wenn sie ein Gesetz oder ein Programm verabschiedet hatten. Neuerdings verändert sich der Blick. Nicht nur mit Bezug auf (Wieder-)Wahlen, sondern vor allem auf das Vertrauen in die Leistungsfähigkeit des Staates wird danach gefragt, ob die verabschiedeten Maßnahmen auch sichtbar und spürbar sind und die erwünschten Wirkungen bei Bürgerinnen und Bürgern, Unternehmen und in der Gesellschaft zeigen. Der Fokus wandert damit von Politikverkündung zu Wirkung und Wertschöpfung.

Das ist nicht grundsätzlich neu, aber ein kraftvoller Neuansatz, zumindest auf Bundesebene. Schon im Rahmen der Einführung des sog. Neuen Steuerungsmodells in den Kommunen in den 90er Jahren bewegte man sich, angeleitet von Initiativen in der Schweiz und Österreich, vom Ergebnis zur Wirkung. Über Effizienz und Qualität des Outputs hinaus lenkte man den Blick auf Impact und Outcome. Daraus ist in Österreich der sog. wirkungsorientierte Haushalt auf Bundesebene entstanden. Um das Jahr 2000 führte die Volkswagen-Stiftung mehrere Symposien zur Wirkung von Gesetzen sowie Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen durch. Es blieb indes bei Symposien.

Am 8. Juni 2026 lud das BMDS zu einem Akademiegespräch nach Berlin zum Thema „Staatsmodernisierung mit Wirkung“ ein. Das Ministerium hat eine eigene Stabsstelle „Ziel- und Wirkungssteuerung, Missionen“ bei Minister Karsten Wildberger eingerichtet. Der unmittelbar danach am 9./10. Juni 2026 stattfindende Zukunftskongress diskutierte das Thema ebenfalls in verschiedenen Foren. Der ZuKo-THINKTANK im Dezember wird es erneut aufgreifen. Am 30. Juni 2026 veranstaltet Phineo eine Konferenz in Berlin zum Thema „Aber bitte mit Wirkung! – Die Impact Kommunen Konferenz 2026“, bei der auch der Parlamentarische Staatssekretär im BMDS, Philipp Amthor, mitwirkt. Dies zeigt die Aktualität und Relevanz des Themas Wirkungsorientierung.

Proof of Concept statt Blindflug

Die Psychologie lehrt uns, dass man mit psychologischer Distanz zur Umsetzung Herausforderungen, Maßnahmen und Folgen anders beurteilt und entscheidet als in der konkreten Situation, in der sofortiges Handeln gefordert ist. Wenn bisher in der Bundesgesetzgebung Erfahrungen aus dem Vollzug in Ländern und Kommunen von den Ländern an den Bund übermittelt wurden, geschah dies zusammenfassend und eher nivellierend ohne wirkliche Einzelerfahrungen. Wenn der Bundesgesetzgeber seinen gesetzlichen Berichtspflichten im Hinblick auf die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Überprüfungs- und Nachbesserungspflicht nachkam, lautete meistens der erste Satz „Das Gesetz hat sich bewährt“. Eine echte Innovation stellte dann das Onlinezugangsgesetz dar, bei dem einzelne Nutzer und Vollzugsbehörden in die Entwicklung des Gesetzes einbezogen wurden.

Weitergehende Schritte hat dann das BMWK mit seinen Praxischecks unternommen. Eigentlich liegt das auf der Hand: Man werfe einen Stein ins Wasser, sieht, welche Wellen er schlägt und lernt daraus. Im Management nennt man das ein „Minimal Viable Product (MVP)“. Auch das ist nicht grundsätzlich neu. An der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer wurden schon in den 80er Jahren Gesetzestests und Planspiele durchgeführt. Auch Experimentierklauseln sowie Experimentiergesetze gab es schon im letzten Jahrhundert. Erfreulich ist, dass der Entwurf eines Bundesgesetzes zur Förderung der Erprobung von Innovationen und neuer Verwaltungsverfahren in Reallaboren und zur Förderung des regulatorischen Lernens weitere Maßnahmen vorsieht. Weitere Ansätze gibt es in den Ländern.

Policy Circle statt Gesetz“geber“

Der Koalitionsvertrag im Bund verspricht: „Um den Wirkungsgrad von Gesetzen nachprüfbar zu machen, etablieren wir Erfolgsindikatoren, an deren Maßstab der spätere Gesetzesvollzug gemessen werden kann“. Nicht jeder Erfolg oder jede Lösung lassen sich messen, also in Indikatoren und Kennzahlen ausdrücken. Dazu ist die Welt zu komplex. Häufig nimmt man die Zahlen, die in den statistischen Ämtern vorhanden sind. Qualitative Indikatoren sind viel schwerer zu definieren und zu „messen“ als quantitative. Teilweise fehlt es auch an der Kausalität der staatlichen Maßnahme für den eingetretenen politischen Erfolg. Dennoch führt allein die Diskussion über Indikatoren dazu, dass sich man über Ziele und Alternativen Gedanken macht.

Wenn der gewünschte Erfolg nicht eingetreten ist, hat man im Policykreislauf wieder ein „Problem“ und eröffnet eine zweite Regelungsschleife für bessere Maßnahmen – oder seltener zur „Policy Termination“. Die Rückkopplung aus der Realität führt daher zur Adaption oder Einstellung der Maßnahme. Dieses Verfahren, auch begleitende oder retrospektive Gesetzesfolgenabschätzung bzw. Evaluation genannt, kann das ganze Gesetz oder einzelne Aktivitäten betreffen, wie sie etwa schon die Einheit „Wirksam Regieren“, die seit 2015 im Bundeskanzleramt und jetzt im BMDS angesiedelt ist, mit empirischen Untersuchungen praktiziert. Durch Digital Twins kann man den gesamten Lebenszyklus abbilden und erproben.

Handeln an Wirkungen ausrichten

Schon bei der Vorbereitung der Maßnahmen sollten über Ziele und Zwecke hinaus regelmäßig auch die erwünschten Wirkungen einbezogen werden. Dabei geht es um Wirkungsräume, Zielgruppen und Veränderungen als „Wirkungstreffer“. Dazu muss man die User Experience kennen und Nutzerzentrierung sowie nutzerattraktives Design betreiben oder im übergreifenden Sinn das überragende Interesse für das Gemeinwohl ermitteln und beschreiben. Dazu helfen auch „Behavioral Insights“, das heißt Erkenntnisse, wie Menschen sich verhalten und worauf sie ansprechen. Dies verspricht neue Ansätze, wie sie etwa in der Tagung am 13./14. Juli 2026 in Speyer diskutiert werden. Plattformen und Visualisierungen können für alle Beteiligten Überblick und Zusammenhang verdeutlichen.

Der Gesetzgeber kann einen „verlängerten Gesetzesvorbehalt“ bewirken, indem er Begründungen, Hinweise und Anleitungen für die Umsetzung und Weiterentwicklung in der Verwaltung gibt und auch die Gerichte von der Sinnhaftigkeit und Verfassungskonformität seiner Maßnahmen überzeugt. Offene Gesetzesformulierungen, wie Ziele und Zwecke können zudem durch Anstöße und Anreize (Nudging) in ihrer Wirksamkeit unterstützt werden. In Leistungs- und Innovationsaufträgen können gewünschte Wirkungen skizziert und mit Globalbudgets versehen werden. Auf diese Weise kann auch eine positive Verstärkung vorhandener dezentraler Initiativen bis hin zur Co-Produktion erreicht werden.

Wirkungen einfädeln

Das Management der handelnden Organisation kann durch Strategie, Organisation, Prozesse, Haushalt, Personal und den Einsatz von KI gewünschte Wirkungen einfädeln. Im Koalitionsvertrag des Bundes heißt es: „Wir arbeiten durch Missionsorientierung an ressortübergreifenden Strategien und Aufgaben und folgen dem „Whole of Government-Ansatz“. Durch das stärkenbasierte und wertschätzende Instrument „Strengths, Opportunities, Aspirations, Results (SOAR)“ können die Wünsche und Bedürfnisse der Handelnden einbezogen werden, durch die Methode „Objectives and Key Results (OKR)“ ihre Aktivitäten.

Durch flexible Organisationsformen, Projekt- und Schnittstellenmanagement und das Denken der Prozesse vom Ende her sowie ihre agile Durchführung kann das Einfädeln von Wirkungen adaptiv gestaltet werden. Der Thinktank Agora Digitale Transformation hat gerade ein Impulspapier zur ziel- und wirkungsorientierten Haushaltspolitik vorgelegt. Darin werden eine programmorientierte Neustrukturierung des Haushaltsplans, der Aufbau einer unabhängigen Evaluationskultur, die Entwicklung aussagekräftiger Indikatoren sowie die Verankerung messbarer Ziele im Haushalt nach dem Vorbild Österreichs vorgeschlagen. Um zu experimentieren und zu lernen, käme auch eine schrittweise Umstellung des Haushalts von Ausgaben und Aufgaben auf Ziele und Wirkungen in Betracht, die ggf. pilothaft in einem Ministerium, wie dem BMDS ausprobiert werden könnte. Durch Priorisierungen bei Finanzierungsvorbehalten oder den Jahreshaushalt übergreifende Strukturen könnten weitere Wege eröffnet werden.

Eine wesentliche Leistungsressource und Energiequelle stellen die Beschäftigten dar. Der Koalitionsvertrag des Bundes will Beurteilungskriterien, wie „lösungsorientierte Vorgehensweise“ und „Ausschöpfung bestehender Beurteilungsspielräume“ einführen. Neben weiteren rechtlichen Änderungen, nicht nur im Dienstrecht, sondern auch handlungsorientiert in den Verwaltungsverfahrensgesetzen, kommt es dabei vor allem auf eine gute Führung an, die die Stärkung der Verantwortung und Eigeninitiative der Beschäftigten mit den Organisationszielen verbindet. Zu prüfen und auszuarbeiten ist noch, wie KI alle diese Maßnahmen unterstützen kann.

Wirkungsmanagement der Betroffenen

Die Mentalität und Erwartungshaltung, dass der Staat alles regelt und für alles verantwortlich ist, muss in einer lebendigen Demokratie durchbrochen werden. Das heißt, dass auch Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen und Gesellschaft nicht nur Regeln befolgen, sondern auch für den Erfolg mitverantwortlich sind. Dies ist integrierter Bestandteil der grundrechtlichen Freiheitsausübung und entspricht dem Menschenbild des Grundgesetzes.

Dies beinhaltet etwa, Erfahrungsräume und Qualitätszirkel einzurichten, die die Umsetzung von Umwelt- und Klimamaßnahmen erlebbar machen und durch Eigenbeteiligung fördern, aber auch auf anderen Handlungsfeldern für eine gute Gesellschaft und ein gedeihliches Zusammenleben sorgen. Unternehmen können dazu eigene Steuerungs- und Kontrollsysteme im Sinne einer regulierten Selbstregulierung einrichten. Gelingt es ihnen, auf diese Weise Vorbild zu werden, kann dies auch im Eigeninteresse liegen und ihre Reputation am Markt stärken.