Neue Pfade, statt traditioneller Entwicklungshilfe

VdZ: Sie sind seit vielen Jahren in unterschiedlichsten Funktionen mit deutscher Außenpolitik befasst, haben in verschiedenen Ländern Verantwortung getragen und waren in vielen Regionen im Einsatz. Hat Sie die sogenannte Flüchtlingskrise überrascht, die in der öffentlichen Wahrnehmung 2015 über Deutschland hereingebrochen ist?

Rücker: Die sog. Flüchtlingskrise hat mich nicht überrascht, zumal ich damals als Präsident des UN-Menschenrechtsrats und Ständiger Vertreter Deutschlands bei den UN in Genf praktisch täglich mit den einschlägigen Akteuren, etwa beim UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) oder bei der Internationalen Organisation für Migration (IOM), zu tun hatte.

Verbesserung des Schutzes für Flüchtlinge und Migranten

Wir waren uns alle einig, auch und gerade in der EU-Abstimmung vor Ort, dass die internationale Gemeinschaft eine Riesenaufgabe hat, nämlich unter Berücksichtigung der bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen, wie der Menschenrechte und der Genfer Flüchtlingskonvention, den Schutz für die stark wachsende Zahl der Flüchtlinge und Migranten deutlich zu verbessern und gleichzeitig – dieser Aspekt ist sehr wichtig! – auch die jeweiligen Aufnahmegesellschaften zu stärken, denn beides gehört zusammen.

New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten

Dies hat dann 2016 zur New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten geführt, auf deren Grundlage jetzt, für 2018, die beiden UN-Pakte für Flüchtlinge einerseits und für sichere, geordnete und reguläre Migration andererseits erarbeitet wurden. Und wenn man sich die Weltgeschichte anschaut, dann ist völlig klar, dass Migration, unabhängig von der Notwendigkeit der Steuerung, grundsätzlich positiv gesehen wird.

Bekämpfung der Fluchtursachen

Im Übrigen war und ist auch klar, dass es darum geht, die Fluchtursachen zu bekämpfen. Deshalb hat ja UN-Generalsekretär Antonio Guterres das Thema Krisenprävention in den Mittelpunkt seiner Arbeit gestellt. Und deshalb hat sich die internationale Staatengemeinschaft schon in der zweiten Hälfte des Jahres 2015 auf die „Agenda 2030“ (Nachhaltige Entwicklungsziele) und das Pariser Klimaabkommen geeinigt. Wenn wir dieser Agenda folgen, werden sehr viel weniger Menschen als heute durch andauernde Gewalt, Naturkatastrophen oder extreme Armut in ihren Menschenrechten verletzt und dadurch zur Flucht gezwungen sein.

VdZ: Deutschland ist in den letzten Jahren – zumindest innerhalb Europas – zum bevorzugten Zufluchtsland geworden. Was ist zur Stärkung unseres Landes als Aufnahmegesellschaft passiert – und wird aus Ihrer Perspektive der Migrationspakt Deutschland eher nützen oder schaden?

Rücker: Erlauben Sie mir zunächst darauf hinzuweisen, dass Flucht und Migration vor allem innerhalb der Länder des „globalen Südens“ stattfindet, d.h. zwischen mehr oder weniger benachbarten Entwicklungsländern, ganz besonders in Afrika. Deshalb bezieht sich die Forderung des vorliegenden UN-Paktes für Flüchtlinge, die jeweiligen Aufnahmegesellschaften zu stärken, natürlich in erster Linie auf diese Länder.

Mittelbereitstellung zur Erfüllung rechtlicher Verpflichtungen

Aber selbstverständlich gilt das auch für starke Industrieländer wie Deutschland und es bedeutet dann, dass genügend Mittel bereitgestellt werden müssen, dass wir einerseits unseren völkerrechtlichen und EU-rechtlichen Verpflichtungen gerecht werden können, und dass andererseits für diejenigen, die bleiben können, Integration gelingt.

Integration durch Arbeit

Und Integration gelingt natürlich immer am Besten über den Zugang zum Arbeitsmarkt. Da ist in den letzten Jahren vielleicht nicht genug, aber doch viel Gutes passiert. Hunderttausende der Angekommenen sind bereits sozialversicherungspflichtig beschäftigt. Über diese Erfolgsgeschichte wird nach meiner Auffassung immer noch viel zu wenig gesprochen.

UN-Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration

Der vorliegende UN-Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration ist, ebenso wie der erwähnte Pakt für Flüchtlinge, für Deutschland und andere sog. Zielländer sehr nützlich, weil viele bei uns ohnehin selbstverständliche völkerrechtliche Verpflichtungen und Standards noch einmal international „festgeschrieben" werden (wenn auch insgesamt als „soft law“, d.h. rechtlich nicht direkt bindend). Es geht in dem Pakt nicht zuletzt um die Bekämpfung der irregulären Migration, der Schleuserkriminalität, des Menschenhandels usw. und um die Ausstattung aller Migranten mit Dokumenten einschließlich der qualifizierten Bereitschaft der Herkunftsländer zur Wiederaufnahme.

VdZ: Flucht und Migration, die regional zwischen mehr oder weniger benachbarten Entwicklungsländern stattfinden, dürften andere Motive zugrunde liegen als einer Migration nach Westeuropa. Was sind aus Ihrer Erfahrung denn die Fluchtursachen – und was müsste passieren, um Fluchtursachen wirksam etwas entgegenzusetzen?

Rücker: Es geht um Millionen von Menschen, die vor andauernder Gewalt, Naturkatastrophen oder extremer Armut (Stichwort: verzweifelte Migration) in mehr oder weniger benachbarte Städte und Länder geflohen sind, in Afrika, aber auch anderswo. Sie spielen in der europäischen Diskussion praktisch keine Rolle.

Slums und Flüchtlingslager als Perspektive

Sie müssen und wollen, heute und in Zukunft, eigentlich in den Aufnahmegesellschaften „ankommen“, und nicht nach Europa weiterziehen. Tatsächlich aber finden sich diese Menschen, wenn sie nicht Geld oder Beziehungen zur Aufnahmegesellschaft mitbringen, häufig für Jahre und Jahrzehnte in prekären Situationen wieder: sie „landen“ dann, zusammen mit anderen benachteiligten Gruppen, hauptsächlich in den Slums von Großstädten und in informellen Siedlungen; ein kleiner Teil „landet“ in Flüchtlingslagern, wo sie vom UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR und anderen Hilfsorganisationen betreut werden.

Drei Befreiungsschritte

Es ist aber durchaus möglich, diese Menschen aus ihrer häufig trost- und perspektivlosen Lage zu befreien. Konkret schlagen wir, eine Gruppe von Fachleuten, drei „Befreiungsschritte“ vor:

1. Erstens müssen die Migranten in erster Linie als Mitbürger und (zumindest potenzielle) Verbraucher und Produzenten und nicht (nur) als „Objekte der Fürsorge“ gesehen werden.
2. Zweitens müssen sie mit den benachbarten Gemeinden und Städten stärker verknüpft werden, so dass sie zu deren Wohlstand beitragen können und umgekehrt.
3. Drittens muss es für Schritt eins und zwei einen tragfähigen institutionellen Rahmen geben, ein transparent verfasstes Modell, das gut umsetzbar ist. Wir nennen dieses Modell „Sustainable Development Zones“. Es geht letztlich darum, auch und gerade in einem fragilen Umfeld, Inseln der Stabilität zu schaffen. Am Ende profitieren sowohl die Migranten als auch die Aufnahmegesellschaften.

VdZ: Lassen Sie uns bitte auch noch einmal auf die Menschen zurückkommen, die nach Europa bzw. nach Deutschland migrieren. Hierzulande kann man von Millionen Afrikanern hören, die quasi in den Startlöchern stehen, die sich schon auf den Weg quer durch Afrika gemacht haben oder die an der libyschen Küste auf ihre Überfahrt warten. Können wir diesen Menschen dadurch eine ausreichende Perspektive in ihrer Heimat bieten, dass wir Gewalt, Naturkatastrophen und Armut bekämpfen?

Rücker: Ja, selbstverständlich - wir müssen unseren europäischen und deutschen Beitrag leisten, um Gewalt, Naturkatastrophen und Armut zu bekämpfen, nur dann entstehen Perspektiven. Es kommt allerdings auf das „Wie“ an.

Armutsbekämpfung in Afrika

Ich nehme die Armutsbekämpfung auf dem afrikanischen Kontinent als Beispiel. Wir kommen mit den traditionellen Instrumenten der Humanitären Hilfe einerseits und der Entwicklungshilfe andererseits häufig nicht sehr weit, auch deshalb, weil sie ein ungutes Geber-Nehmer Verhältnis fördern.

Private Investitionen und Zugang zum Arbeitsmarkt

Nachhaltiges Wachstum und Beschäftigung entsteht vor allem durch private Investitionen - kleine und große, einheimische und ausländische - und einen Zugang aller zum regulären Arbeitsmarkt. Diese Investitionen brauchen einen verlässlichen Rahmen („gute Regierungsführung“) und auch eine gute Absicherung gegen Risiken (da liegt eine wichtige Rolle für die sog. Entwicklungshilfe). Die Bundesregierung hat das im Prinzip erkannt, allerdings ist die Idee, gemeinsam mit den Partnern in Afrika auch auf der sub-nationalen Ebene „Inseln der Stabilität“ zu schaffen, noch nicht „angekommen“.

VdZ: Die ausgebrochene Diskussion über den Migrationspakt zeigt nicht nur eine Spaltung der deutschen Gesellschaft, sondern sie macht auch das Gefühl vieler Menschen deutlich, dass eine Entscheidung von wesentlicher Tragweite unter Ausschluss der Öffentlichkeit getroffen werden sollte. Angesichts der Zuzugszahlen der letzten Jahre und der in diesem Zusammenhang empfundenen Belastungen steht auch die Frage im Raum, ob und auch warum wir eigentlich einen Beitrag leisten müssen. Deutschlands Rolle als Kolonialmacht war ja vergleichsweise unbedeutend, aber auch wir ziehen heute unsere Vorteile aus dem afrikanischen Kontinent. Sollte es also darum gehen, Perspektiven in Afrika zu fördern, damit Menschen nicht nach Europa migrieren, oder brauchen wir gar Migration, um Demographie und Fachkräftemangel zu bewältigen – und ist es dabei egal, wer zu uns kommt? Oder gebietet schlichtweg die Menschlichkeit, nicht wegzuschauen, wenn Menschen in Not sind?

Rücker: Es mag sein, dass der Migrationspakt und der Pakt für Flüchtlinge nicht ausreichend „beworben“ wurden, auch wenn viele einschlägige Akteure, gerade auch aus der Zivilgesellschaft, in die Diskussionen bis hin zur Entstehung der Texte einbezogen waren. Wie auch immer: die Pakte fassen vor allem geltendes Recht zusammen, sie schaffen kein neues verbindliches Recht. Und sie helfen uns Standards, die bei uns ohnehin selbstverständlich sind, weltweit besser durchzusetzen.

Mobilität als Menschenrecht

Menschliche Mobilität ist ein Menschenrecht, das schon in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 verankert ist: jeder hat das Recht, sein Land zu verlassen und jeder darf auch dorthin zurückkehren.

Migration als Wohlstandsvoraussetzung

Darüber hinaus ist menschliche Mobilität und Freizügigkeit, also Migration, eine wesentliche Voraussetzung für Wohlstand, Wachstum und Beschäftigung. Dies zeigt exemplarisch der Europäische Binnenmarkt mit dem Prinzip der vier Grundfreiheiten für Personen, Waren, Dienstleistungen und Kapital. Auch wenn es für die vierfach geöffneten Grenzen natürlich Einschränkungen und vor allem klare Regeln geben muss, so ist das Prinzip doch richtig, nicht nur in der EU, sondern auch im globalen Zusammenhang. Deutschland und die EU können also grundsätzlich von freiwilliger, regulärer Migration profitieren, das derzeit diskutierte Einwanderungsgesetz weist in die richtige Richtung.

Eindämmung verzweifelter Migration

Auf einem anderen Blatt steht die Frage, welchen Beitrag wir leisten müssen, um unfreiwillige, sogenannte "verzweifelte Migration" wegen Gewalt, Naturkatastrophen und extremer Armut einzudämmen. Dabei geht es aber aus meiner Sicht nicht um das „ob“, das darf schon aus humanitären Gründen nicht in Frage stehen.

Bekämpfung von Gewalt, Armut und Naturkatastrophen

Die Frage ist vielmehr, wie wir diesen Beitrag leisten sollten. Und hier brauchen wir das Rad nicht zu erfinden, allenfalls unser Engagement weiter verstärken: es geht um die kluge Verhinderung und Entschärfung von Gewaltkonflikten, es geht um die Umsetzung der UN Agenda 2030 zu nachhaltiger Entwicklung und es geht um die Umsetzung des Pariser Klimaabkommens. Im Hinblick speziell auf Afrika geht es auch darum, zusammen mit den dortigen Partnern neue Wege zu gehen, weil wir auf den Pfaden der traditionellen humanitären Hilfe und der Entwicklungshilfe häufig nicht sehr weit kommen.