Die Verantwortung der öffentlichen Beschaffung

Verwaltung der Zukunft: Mit ihrem großen Beschaffungsvolumen könnte die öffentliche Hand wichtige Impulse für nachhaltige Innovationen und grüne Leitmärkte setzen. Warum gelingt es Deutschland bislang nur begrenzt, dieses Potenzial auszuschöpfen?

Prof. Dr. Dirk Messner: Etwa ein Fünftel der Binnennachfrage in Deutschland entfällt auf die Nachfrage öffentlicher Akteure. Die öffentliche Beschaffung bietet daher ein enormes Potenzial, grüne Leitmärkte zu etablieren. Leider wird es bislang kaum genutzt. Das liegt vor allem an einem zentralen Konstruktionsfehler des Leistungsbestimmungsrechts: Öffentliche Auftraggeber dürfen heute weitgehend frei entscheiden, was sie beschaffen – ob mit oder ohne Klimaschutz-Anforderungen.

In Zeiten knapper Kassen entscheiden sich öffentliche Beschaffer daher oft für kostengünstige Lösungen und gegen klimaverträgliche Produkte. Die klimaschädlichen Folgen werden auf künftige Generationen ausgelagert. Wie bei der Rente und Pflege haben wir es hier mit einer Frage der Generationengerechtigkeit zu tun. Um das Klima- und Umweltschutzpotenzial der öffentlichen Beschaffung zu heben, braucht es verbindliche Vorgaben, die Umwelt- und Klimaaspekte bei Ausschreibungen zur Pflicht machen. Nur so entsteht für Unternehmen ein klares Signal, tatsächlich in klimafreundliche Produktion zu investieren.

Im Fokus stehen dabei Branchen, die in Deutschland besonders viel klimaschädliche Treibhausgase ausstoßen, wie die Stahl- und Zementproduktion oder die Herstellung von Grundstoffen für die Chemieindustrie wie Ammoniak und Ethylen. Die Sondervermögen für die Modernisierung unserer Infrastruktur und für die Stärkung der Bundeswehr werden eine enorme Nachfrage nach Stahl, Beton und Glas auslösen. Hier sollten durch die öffentliche Beschaffung grüne Leitmärkte geschaffen werden. Es ist nicht überzeugend, dass sich die Bundesregierung in der Klimaschutzpolitik für Klimaneutralität bis 2045 einsetzt und dann mit viel Geld klimaschädlich produzierte Güter kauft, die diesem Ziel widersprechen.

Daher ist für mich klar: Wir sollten mit Hilfe der öffentlichen Beschaffung grüne Leitmärkte etablieren. Die Industrie selbst zeigt sich weiterhin transformationsbereit. Damit aus der Absicht aber tatsächlich Investitionen werden, braucht es unter anderem verlässliche politische Rahmenbedingungen und Planungssicherheit, etwa durch die Ausrichtung der öffentlichen Beschaffung auf die Kernziele des European Green Deal.

VdZ: Neben der öffentlichen Beschaffung ist auch die Kreislaufwirtschaft entscheidend für einen nachhaltigeren Umgang mit Ressourcen. Welche Fortschritte hat Deutschland hier in den vergangenen Jahren gemacht?

Prof. Messner: Insgesamt sind wir von einer zirkulären Ökonomie weit entfernt. Wir haben Teilerfolge errungen, aber den Umbruch zur Zirkularität noch nicht erreicht. Lassen Sie mich mit einigen Erfolgen beginnen. Die Menge der Siedlungsabfälle ist um knapp die Hälfte gesunken: von 239 Kilogramm im Jahr 1985 auf 128 Kilogramm Restmüll je Einwohner im Jahr 2018. Möglich wurde das vor allem durch den schrittweisen Ausbau der Mülltrennung, wodurch immer mehr Abfälle tatsächlich ins Recycling statt in den Restmüll wandern.

Beim Papier steht Deutschland ebenfalls sehr gut da. 2024 bestand die inländische Papierproduktion zu rund 84 Prozent aus Altpapier – damit ist Deutschland weltweit führend. Fortschritte gibt es auch bei der Qualität der recycelten Materialien. Strengere EU-Vorgaben sorgen dafür, dass problematische Schadstoffe gezielter aus dem Kreislauf entfernt werden. Wo Gesundheits- oder Umweltrisiken bestehen, werden Schadstoffe inzwischen konsequent vernichtet, was recycelte Rohstoffe sicherer macht. Auch bei Verpackungen zeigt sich ein positiver Trend. Hier stieg die Recyclingquote zwischen 2019 und 2023 um fünf Prozentpunkte auf rund 70 Prozent, getrieben vor allem durch Fortschritte bei Papier, Holz und Kunststoff. Besonders bemerkenswert: Bei Kunststoffverpackungen lag die Recyclingquote 2019 noch bei 43 Prozent – 2022 wurde erstmals mehr als die Hälfte recycelt, 2023 stieg der Wert sogar auf 52 Prozent.

Auch auf europäischer Ebene tut sich einiges. Die neue EU-Altfahrzeugverordnung schreibt künftig vor, dass Kunststoffe in Neufahrzeugen einen bestimmten Recyclinganteil enthalten müssen – zunächst 15, später 25 Prozent des Gesamtgewichts, wobei ein Fünftel davon aus ausgedienten Fahrzeugen stammen muss.

So weit, so gut, möchte man meinen. Doch das Gesamtbild deutet eher auf Stagnation als auf Umbruch Richtung Zirkularität hin: Der Anteil an Sekundärmaterialien am gesamten Materialeinsatz verharrt seit geraumer Zeit bei etwa 15 Prozent – da ist viel Luft nach oben. Das Gesamtabfallaufkommen stagniert seit Jahrzehnten auf hohem Niveau. Kunststoffabfälle werden weiterhin mehr energetisch verwertet als recycelt.

Es gibt also noch sehr viel zu tun. Die Nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie der Bundesregierung bildet den übergeordneten Rahmen, um den Rohstoffverbrauch deutlich zu senken, Stoffkreisläufe konsequent zu schließen, die Abhängigkeit von Rohstoffimporten zu verringern und Abfälle zu vermeiden. Wir müssen jetzt die Wirkungen der Strategie beobachten und, wo erforderlich, nachsteuern.

VdZ: Welche Chancen bieten Digitalisierung und KI, um öffentliche Beschaffung und Ressourcennutzung nachhaltiger zu gestalten?

Prof. Messner: Damit die öffentliche Beschaffung ökologischer und sozialer wird, braucht es vor allem klare Bewertungsmaßstäbe und verbindliche Vorgaben. Nur so werden nachhaltigere Produkte und Dienstleistungen auch dann beschafft, wenn sie etwas teurer sind. Das Umweltbundesamt arbeitet hier zum Beispiel bei der Entwicklung von Bewertungsstandards und Beschaffungsleitfäden über die Umweltzeichen Blauer Engel und EU Ecolabel mit und informiert öffentliche Auftraggeber über die rechtlichen Umweltvorgaben. Diese Informationen stehen digital zur Verfügung.

Künftig könnte Künstliche Intelligenz noch einen Schritt weiter gehen und helfen, Vergabeunterlagen zu erstellen. Damit dabei wirklich verlässliche und rechtssichere Dokumente entstehen, braucht es dafür allerdings eine geschützte, in sich geschlossene technische Umgebung. An einer solchen Wissensplattform arbeitet gerade der Interministerielle Ausschuss für nachhaltige öffentliche Beschaffung im Bundesinnenministerium.

Wichtig ist uns außerdem, dass Nachhaltigkeitsinformationen auf allen Beschaffungsplattformen so verfügbar sind, dass sich die umweltfreundlichsten Produkte leicht erkennen lassen. Im Kaufhaus des Bundes, über das Bundesbehörden viele Standardprodukte beziehen, soll das schrittweise über neue Rahmenverträge gelingen. Ein gutes Beispiel gibt es hier schon: Ein Rahmenvertrag sorgt dafür, dass gebrauchte IT-Geräte zur Aufarbeitung an einen Inklusionsbetrieb zurückgehen. Auch das UBA beteiligt sich daran.

Große Hoffnungen setzen wir auch auf KI-gestützte Design-Tools. Sie könnten helfen, Produkte von vornherein umweltfreundlicher zu gestalten. Voraussetzung dafür ist eine verlässliche Datengrundlage.

VdZ: Wenn wir zehn Jahre vorausblicken: Woran würden Sie erkennen, dass Deutschland den Wandel zu einer kreislauforientierten und resilienten Wirtschaft geschafft hat?

Prof. Messner: Den Wandel zu einer kreislauforientierten Wirtschaft haben wir geschafft, wenn wir vorhandene Ressourcen wirklich optimal nutzen: mit deutlich mehr Recyclingmaterial, aber auch mit einem insgesamt geringeren Materialeinsatz und sinkenden Abfallmengen. Der zweite Punkt ist besonders wichtig, denn zirkuläres Wirtschaften ist mehr als gesteigerte Recyclingquoten. Selbst wenn wir mehr Sekundärrohstoffe nutzen, bleiben aufwendige Produktionsprozesse bestehen, etwa bei Chips für Leiterplatten. Solange wir Produkte nur kurz nutzen, belasten wir die Umwelt über Gebühr. Deshalb zählt auch, wie lange und intensiv wir Produkte verwenden. Ein repariertes Gerät oder eines, das ich weitergebe statt wegzuwerfen, spart ebenso Ressourcen wie Angebote, die unsere Bedürfnisse mit weniger Materialeinsatz erfüllen, etwa Busse, Bahnen oder Carsharing.

Digitale Lösungen werden zudem helfen, Abfälle effizienter zu erfassen, zu sortieren und zu recyceln. Am Ende kommt es aber auf uns alle an: auf bessere Organisation, recyclingfähiges Design von Produkten, mehr Wiederverwendung, mehr und mehr geschlossene Kreislaufführung sowie „vernünftige Konsumenten“, die zum Beispiel auf den Kauf von Textilien verzichten, die dann oft kaum oder gar nicht genutzt im Kleiderschrank verschwinden. Damit das gelingt, müssen die Rahmenbedingungen so weiterentwickelt werden, dass zirkuläres Wirtschaften und Konsumieren unterstützt werden.