Eine gute Lösung muss anschlussfähig sein

Verwaltung der Zukunft: Künstliche Intelligenz hält zunehmend Einzug in die öffentliche Beschaffung. Wo sehen Sie derzeit das größte Potenzial und wo werden die Möglichkeiten von KI aus Ihrer Sicht noch überschätzt?

Dr. Lars Rölker-Denker: KI arbeitet immer mit Daten. Wir standardisieren die Datenformate, denn mit schlechten Daten bekommt man schlechte Ergebnisse und mit guten Daten gute Ergebnisse. Uns ist daher wichtig, die Daten in der Beschaffung zu standardisieren. Dafür gibt es bereits viele Vorarbeiten auf europäischer Ebene, etwa im CEN, bei eForms oder Peppol, auf denen wir aufsetzen können.

Die größte Chance liegt aus unserer Sicht in der Zusammenführung von Daten aus dem Pre-Award- und dem Post-Award-Bereich, um damit Beschaffungscontrolling zu verbessern oder überhaupt erst zu ermöglichen.

Wir hatten ein Forschungsprojekt mit der Universität Bremen im Bereich Ausschreibungen und eForms. Dort  haben wir uns angeschaut, wie man das Format eForms-DE vereinfachen und  KI-optimiert gestalten kann. Das Ergebnis ist ein „simplified eForms“, mit dem wir den Speicherbedarf pro Anfrage um etwa 70 Prozent reduzieren konnten. Gerade im Hinblick auf die großen Datenmengen, die für KI-Anwendungen benötigt werden, ist das ein großer Fortschritt.

Überschätzt wird KI aus meiner Sicht vor allem bei sehr konkreten und spezifischen Anfragen. Je genauer eine Antwort sein muss, desto problematischer ist KI aktuell noch, weil es weiterhin Fehlerraten gibt. Für Trendanalysen, Übersichten oder Reporting funktioniert KI dagegen sehr gut, weil man dort eine gewisse Fehlertoleranz akzeptieren kann. Je präziser das Ergebnis sein muss, desto wichtiger wird der Faktor Mensch.

VdZ: Mit XStandards Einkauf verfolgt KoSIT einen standardisierten Datenaustausch. Wie weit sind wir aus Ihrer Sicht davon entfernt, Vergabe-, Vertrags- und Bestelldaten medienbruchfrei über Plattformgrenzen hinweg auszutauschen?

Dr. Rölker-Denker: Wenn man zunächst auf die normative Ebene schaut, muss man sagen: Es dauert noch einen Moment, weil noch nicht für alle Prozessschritte der Beschaffung die entsprechenden Normen vorhanden sind.

Dabei muss man unterscheiden zwischen den normativen Vorgaben, die beispielsweise auf europäischer Ebene im CEN entwickelt werden, und den konkreten Standards, die daraus entstehen. Am Ende der Prozesskette sind wir mit der Rechnungsstellung schon sehr weit. Mit der elektronischen Rechnung, der XRechnung haben wir dort einen guten Stand erreicht.

Am Anfang der Kette gibt es mit eForms-DE ebenfalls einen weit entwickelten Bereich. Dazwischen gibt es allerdings noch Bereiche, in denen das Bild etwas fragmentierter ist und noch nicht alle Standards vollständig vorhanden sind.

Wenn wir Peppol als interoperables Rahmenwerk betrachten, muss man sagen: Viele Standards sind dort bereits vorhanden. Würde man ausschließlich Peppol betrachten, könnte man den Prozess bereits weitgehend standardisiert abbilden. Wenn man jedoch eine normbasierte Lösung anstrebt, müssen wir noch etwas warten, da die entsprechenden europäischen Normen teilweise noch nicht abgeschlossen sind.

Einige Bereiche sind bereits weiter fortgeschritten. Bestellungen sind auf europäischer Normebene weitgehend abgeschlossen, ebenso Katalogdaten im Pre- und Post-Award-Bereich. Aktuell geht es beispielsweise noch um Transaktionen im Pre-Award-Bereich sowie um Themen wie Fulfillment, also Lieferscheine oder Versandbenachrichtigungen.

Wenn dieser Prozess abgeschlossen ist, kann man sagen, dass sich der gesamte Prozess von Anfang bis Ende standardisierungsgetrieben abbilden lässt. Das ist die theoretische Perspektive.

In der Praxis stellt sich dann allerdings die Frage: Wann wird das tatsächlich umgesetzt? Und da kommt es stark darauf an, von wem wir sprechen. Unsere Erfahrung zeigt: Verwaltungen setzen neue Lösungen vor allem dann um, wenn es klare Vorgaben gibt und sie dazu verpflichtet sind. Das hat man bei der elektronischen Rechnung gesehen. Mit der EU-Vorgabe, elektronische Rechnungen empfangen zu müssen, hat die Umsetzung sehr gut funktioniert. Ähnlich war es bei eForms-DE.

Verwaltungen davon zu überzeugen, etwas umzusetzen, weil es einfach eine gute Lösung ist, funktioniert dagegen deutlich schwieriger.

Ein zusätzlicher Hebel entsteht aktuell durch die Entwicklungen im B2B-Bereich. Durch die zunehmende Nutzung elektronischer Rechnungen in der Wirtschaft stellt die Verwaltung fest, dass die Datenqualität teilweise wieder abnimmt. Viele neue Anbieter kommen auf den Markt, das bedeutet natürlich zunächst auch mehr "Spreu" im Markt, aber das ist eine ganz normale Entwicklung.

Unser Argument ist deshalb: Wenn die Verwaltung eine hochwertige elektronische Rechnung erhalten möchte, sollte sie auch eine strukturierte elektronische Bestellung an die Wirtschaft senden. Das schafft bessere Prozesse auf beiden Seiten. Dieses Argument funktioniert bisher allerdings nur eingeschränkt.

Unsere Hoffnung liegt deshalb auch auf der Überarbeitung der europäischen Beschaffungsrichtlinien. Dort zeichnet sich ab, dass künftig weitere Normen aus dem CEN in der Beschaffung verpflichtend zum Einsatz kommen sollen.

Die Erfahrung mit der XRechnung zeigt, dass ein Standard, der zunächst für die Verwaltung gedacht war, später auch im Business-to-Business-Bereich genutzt wird. Das funktioniert, weil der Standard gepflegt wird, es einen geregelten Betrieb gibt und die Daten vollständig strukturiert sind.

Bis der gesamte Beschaffungsprozess von Anfang bis Ende vollständig digitalisiert, standardisiert und maximal automatisiert ist, wird es noch dauern.

Eine vollständige Automatisierung wird aber vermutlich auch nicht das Ziel sein. Menschliche Expertise und Entscheidungen werden im Beschaffungsprozess weiterhin eine wichtige Rolle spielen.

VdZ: Neben etablierten Lösungen drängen immer mehr neue Anbieter auf den Markt. Welche Auswirkungen hat diese Dynamik auf die öffentliche Beschaffung?

Dr. Rölker-Denker: Ich glaube, der Appetit kommt ein Stück weit mit dem Angebot. Je mehr Angebote entstehen, desto besser findet jede Verwaltung letztlich die Lösung, die für ihren eigenen Bereich passt. Das merken wir auch daran, dass ganz unterschiedliche Anfragen an uns herangetragen werden.

Wir beobachten das tatsächlich auch im Zusammenhang mit Peppol. Unsere europäischen Nachbarländer sind teilweise schon weiter als wir, gerade beim Thema E-Rechnung, und haben dadurch höhere Verpflichtungsgrade. Dadurch steigt dort die Anzahl der Anbieter, die Peppol nutzen. Diese Entwicklung sehen wir auch in Deutschland. Peppol kann schließlich nicht nur für Rechnungen genutzt werden, sondern auch für andere Bereiche im Beschaffungskontext.

Je mehr Verpflichtungsgrade kommen, desto stärker wird sich das Thema verbreiten und desto mehr Anbieter wird es geben.

Wir merken diese Dynamik auch bei uns. Die Anfragen nehmen zu: Kann man das schon machen? Kann man auch noch dieses Thema abbilden? Gerade Kommunen, die schon länger an diesen Themen arbeiten, sind oft sehr weit und freuen sich, wenn immer mehr Möglichkeiten entstehen.

VdZ: Worauf sollten Vergabestellen bei der Auswahl neuer Lösungen besonders achten?

Dr. Rölker-Denker: Eine Lösung, die nicht Peppol-anschlussfähig ist, sollte ich perspektivisch nicht auswählen. Auch eine Lösung, die bestehende Normen und Standards nicht unterstützt und stattdessen sagt: „Wir haben unser eigenes Format, das ist viel besser“, würde ich eher aussortieren. Denn dann ist sie nicht anschlussfähig an die weiteren Prozessschritte. Die Normen, die beispielsweise im CEN entwickelt wurden, haben einen Sinn. Wenn diese nicht unterstützt werden, bewegt man sich in einem gekapselten System, das später Schwierigkeiten verursachen kann.

Der Wettbewerb sollte deshalb nicht darum gehen, ein neues Format zu schaffen, das Probleme löst, die längst gelöst sind. Entscheidend ist vielmehr, welchen Mehrwert die Lösung bietet: Ist die Software an die eigenen Bedarfe anpassbar? Funktioniert die Benutzerführung gut? Ist die Usability überzeugend?

Und man bleibt auch langfristig flexibler. Wenn man mit einer Lösung nicht zufrieden ist, kann man sie deutlich einfacher austauschen. Wenn man sich dagegen früh an ein proprietäres Format eines Anbieters bindet, wird ein Wechsel später sehr schwierig.

VdZ: Wenn die Standards und Schnittstellen einmal festgelegt sind: Was macht aus Ihrer Sicht eine gute digitale Lösung aus, und welche Fehler beobachten Sie in der Praxis bei der Umsetzung?

Dr. Rölker-Denker: Was wir häufig sehen: Unsere technischen Komponenten werden teilweise sehr stark übernommen oder sogar 1:1 kopiert. Das ist aus unserer Sicht nicht unbedingt eine gute Lösung. Unsere Komponenten sind bewusst offen gestaltet, sie sind Open Source und so aufgebaut, dass sie mit relativ wenig Aufwand an die eigenen Bedarfe für den jeweiligen Anwendungsfall angepasst werden können.

Wir hören immer wieder: „Wir dürfen die Visualisierung nicht verändern, weil sie so vorgegeben wurde.“ Das stimmt so nicht. Wir geben die Daten- und Austauschstandards vor, aber nicht, ob etwas beispielsweise rot oder grün dargestellt wird oder wie ein Logo platziert wird. 

Der Sinn unserer offenen Bereitstellung ist genau dieser: Wir werden im Bereich Beschaffung über den IT-Planungsrat refinanziert und arbeiten daher ausschließlich mit öffentlichen Mitteln. Deshalb gilt für uns der Grundsatz „Public Money – Public Code“. 

Wenn jemand unsere Komponenten nutzt und feststellt, dass etwas verbessert oder ein Fehler behoben werden kann, oder eine Funktion fehlt, dann nehmen wir diese Rückmeldungen auf. Das haben wir auch schon mehrfach gemacht und beschleunigt den Umsetzungsprozess.

Wir verstehen uns daher nicht als geschlossenen Anbieter, sondern als offene Plattform, bei der Beteiligung und Weiterentwicklung ausdrücklich möglich sind.

VdZ: Worauf freuen Sie sich am meisten bei Ihrem Forum auf der 27. Beschaffungskonferenz?

Dr. Rölker-Denker: Ich freue mich tatsächlich am meisten darauf, dass wir überhaupt dabei sein können. Wir waren zwar schon einmal mit der Bund-Länder-Kooperation zur Digitalisierung der Beschaffung auf der Beschaffungskonferenz dabei – die damaligen Giveaways, gelbe Notizbücher sehe ich immer wieder – aber eben noch nie als Abschnitt XSE im Programm aktiv dabei. 

Deshalb freuen wir uns jetzt besonders darauf, dort endlich zu zeigen, was wir alles bereits haben. Ich glaube, dass wir damit viele offene Türen einrennen werden.

Wir möchten auch unsere Kooperationen vorstellen. Mit dem BMDS arbeiten wir aktuell an verschiedenen Themen, etwa im Lizenzmanagement und rund um den Marktplatz. Es wird spannend, das dort präsentieren zu können.

Genauso wichtig ist für uns aber auch, wieder viele inhaltliche Impulse mitzunehmen: Wo können wir unsere Standards weiter verbessern? Welche neuen Themen ergeben sich vielleicht für uns? Und natürlich freuen wir uns darauf, bestehende Kontakte zu pflegen und mit Verwaltungsstellen ins Gespräch zu kommen, die vielleicht noch gar nicht wissen, was heute schon alles möglich ist.