Eine Hand hält ein Fläschchen mit Vakzine
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Ein Impfangebot für alle – aber weiß die Regierung, wer „alle“ ist?

Wie die Registrierung, Abwicklung und Steuerung der Impfkampagne ohne durchdachte Informationssysteme und -ströme „funktioniert“

Impfverordnung, Impfpriorisierung, Impfpass – an welchen Stellen dort nicht weit genug gedacht wurde, woran es fehlt und wie dem abzuhelfen ist, darüber berichten die VdZ-Experten Prof. Robert Müller-Török und Prof. Alexander Prosser detailliert in ihrem Beitrag.

Robert Müller-Török

Alexander Prosser

Das Impfangebot der Bundesregierung

Die Bundesregierung hat durch Bundesgesundheitsminister Spahn am 18. Dezember 2020 angekündigt, „jedem, der will, ein Impfangebot zu machen“ – und zwar „Richtung Sommer“ (2021, Anm. d. Verf.). Die Bundesregierung hat weiter eine Impfreihenfolge festgelegt, die vier Prioritätengruppen kennt und diese in Form einer seither mehrfach novellierten Coronavirus-Impfverordnung (CoronaImpfV) des Gesundheitsministers veröffentlicht, wobei die letzte Novellierung vom 29. April 2021 per heute (14. Mai 2021) noch nicht in konsolidierter Form veröffentlicht wurde. Vereinfachend dargestellt ergeben sich folgende Gruppen:

  1. 80-Jährige und ältere Personen sowie weite Teile des medizinischen Personals (§ 2 CoronaImpfV, „höchste“ Priorität);
  2. 70-Jährige und ältere Personen, Menschen mit hohem Risiko für schweren Verlauf anhand einer Liste von Indikationen sowie Schlüsselpersonal (bspw. Teile der Polizei, Gesundheitsinfrastruktur, Schulen und Kinderbetreuungseinrichtungen) sowie bis zu zwei Kontaktpersonen von Schwangeren und pflegebedürftigen Personen in privater Pflege (§ 3 CoronaImpfV, „hohe“ Priorität);
  3. 60-Jährige und ältere Personen, Menschen mit erhöhtem Risiko für schweren Verlauf anhand einer Liste von Indikationen sowie Personal kritischer Infrastruktur anhand einer Berufsliste (§ 4 CoronaImpfV, „erhöhte“ Priorität);
  4. die restliche Bevölkerung.

§§ 2-4 CoronaImpfV stellt sich insgesamt als ziemlich kleinteilig definierte Prioritätenliste mit in Summe wenigstens 47 Gruppendefinitionen dar (berücksichtigt man, dass viele davon wiederum aus mehreren Einzelgruppen bestehen, ergeben sich in §§ 2-4 weit über 100 definierte Personengruppen). Diese Kleinteiligkeit ist anfällig für Graubereiche, Überschneidungen und Inkonsistenzen; vor allem aber muss die Zugehörigkeit zu einer der Personengruppen dann auch nachgeprüft werden – oder aber sie bleibt ein leerer Wunschkatalog ohne effektive Wirkung.

Außerdem stellt sich die Frage: Ist bzw. war der Bundesregierung bzw. den Landesregierungen bekannt, wie viele Personen das jeweils sind und wie diese für eine Ansprache und Einladung zur Impfung erreichbar sind?

Die Antwort scheint ein klares „Nein“ zu sein, denn wie bereits aus einem früheren Beitrag der Autoren in VdZ bekannt, kaufte beispielsweise die niedersächsische Landesregierung Adressdaten der über 80-Jährigen von einem privaten Dienstleister.

Der einfache Fall: Welche Person, welches Alter?

Allein die angeführte Alterspriorisierung bedarf einiger Daten: ein eindeutiger Identifikator, Name, Geburtsdatum sowie eine Adresse und idealerweise noch einige Kontaktdaten, wie Telefonnummer oder E-Mail-Adressen. Dann bedarf es eines weiteren wichtigen Datums, nämlich eines Stichtages. § 1 der CoronaImpfV listet beispielsweise „2. Personen, die ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthaltsort in der Bundesrepublik Deutschland haben“ auf, enthält allerdings keinen Stichtag. Auch die allererste CoronaImpfV vom 18. Dezember 2020 enthielt keinen Stichtag – im Gegensatz zu beispielsweise der Bundestagswahl, wo der 15. August 2021 der Stichtag ist, an dem die Gruppe der Wahlberechtigten definiert wird. Auch das Impfdashboard des Bundesgesundheitsministeriums gibt keinen Stichtag an, wiewohl es Prozentanteile an der Gesamtbevölkerung ausweist. In Ermangelung eines Stichtages kann dies wohl nur bedeuten, dass das jeweilige Alter zum Zeitpunkt der Impferstanmeldung erreicht sein muss. Das wäre an sich problemlos machbar – sofern es die entsprechende Datenbasis dafür gäbe.

Das statistische Bundesamt selbst verwendet in einer Pressemitteilung vom 5. Mai 2021 Zahlen von Dezember 2019, also fast eineinhalb Jahre alte Daten: Unter der Überschrift der Pressemitteilung „10,5 Millionen Menschen von 60 bis unter 70 Jahren mit erhöhter Impfpriorität“ folgt der Satz „Bundesweit waren Ende 2019 rund 10,5 Millionen Menschen in diesem Alter, wie das Statistische Bundesamt (Destatis) mitteilt.“. Damit liegt der Schluss nahe, dass die Bundesregierung nicht weiß, wie viele Menschen an einem bestimmten Tag das 60. Lebensjahr vollendet haben, sondern nur (grob) schätzen kann. In Deutschland existieren circa 5.000 Meldebehörden. Nach einer Anfrage an fragdenstaat.de von 2019 hat das Bundesinnenministerium nicht einmal ein Verzeichnis der Meldebehörden, geschweige denn einen konsolidierten, deutschlandweiten Meldebestand. Verwiesen wird stattdessen auf die Meldebestände der Bundesländer (in NRW als Portalverbund realisiert).

Warum also die Probleme bei der Ansprache der Zielgruppen? Dafür gibt es zwei mögliche Erklärungen:

a.      Die Meldedatenbestände sind doch nicht so ausgereift, dass sie für diesen Zweck verwendet werden könnten;

b.      Die Meldedaten sind vorhanden und gepflegt, aber es fehlt die gesetzliche Ermächtigung, sie für die Pandemiebekämpfung zu verwenden.

In der Tat findet sich zumindest in der CoronaImpfV keine Ermächtigung, Meldedaten für die Organisation der Impfkampagne zu verwenden, lediglich wird die Verwendung des Terminvergabemoduls der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (KBV) ermöglicht (§ 8, „zur Verfügung gestellt“); eine Verpflichtung diesbezüglich besteht nicht.

Einen Hinweis darauf, dass die Alterspriorisierung auch behördenseitig mancherorts nicht ganz ernst genommen wird, zeigt das Eingeständnis des Robert Koch-Instituts (RKI) in der MS Excel-Tabelle mit den gemeldeten Impfungen: „Einige Bundesländer übermitteln die Daten aus diesen Impfstellen bisher lediglich als aggregierte Meldung, die keine Altersangaben enthält.“ Damit ist eine Überwachung der Impfraten pro Altersgruppe (in der Verordnung als „Impfsurveillance“ bezeichnet) nicht möglich, auch nicht wie sich die gestiegenen Impfraten in den Altersgruppen auf die Infektionszahlen auswirken. Wichtige Steuerungsinstrumente gehen so verloren, man „fährt auf Sicht“.

Der komplexe Fall: welche Berufsgruppe?

Was die Zugehörigkeit zu den über 100 in der CoronaImpfV genannten Berufsgruppen betrifft, so scheinen darüber ebenfalls keine belastbaren Daten zu existieren. Wie komplex die Nachweise für jede dieser Gruppen sind, zeigt eine Handreichung der hessischen Landesregierung, in der auf insgesamt 25 Seiten die Nachweise zu den Gruppen laut CoronaImpfV definiert werden.

Genau wie bei den älteren Menschen wurde die Berichterstattung des RKI hierzu auch mit 1.4.2021 eingestellt, die Archivdaten enthalten den Satz „Einige Bundesländer melden keine Indikation.“ Hinzu kommen methodische Probleme der Verordnung; so fallen beispielsweise Polizeibeamte gemäß CoronaImpfV in insgesamt drei Gruppen:

  1. „Polizei- und Einsatzkräfte, die in Ausübung ihrer Tätigkeit zur Sicherstellung der öffentlichen Ordnung, insbesondere bei Demonstrationen, einem hohen Infektionsrisiko ausgesetzt sind“ mit hoher Priorität (§ 3, hohe Priorität)
  2. „die in besonders relevanter Position [...]  bei  der  Polizei,  beim  Zoll [...] tätig sind“ mit erhöhter Priorität (§ 4, erhöhte Priorität)
  3. und, stillschweigend, sonstigem Polizeipersonal, welches hier keine Priorität zugebilligt erhält.

Das Statistische Bundesamt liefert hierzu Daten, Stand 30. Juni 2019; die bayerische Landespolizei hat nach eigenen Angaben „rund 41.400 Beschäftigte“, die seit 26. März 2021, das heißt mitten in der Impfkampagne, neue Dienstausweise erhalten. Die Frage, ob ein konkreter Polizeibeamter zur Gruppe 2 oder 3 gehört oder gar keine Priorität erhalten soll, kann wohl nur der jeweilige Vorgesetzte beantworten. Allein der unbestimmte Begriff „in besonders relevanter Position“ ist wohl nicht anhand der vermutlich vorhandenen Daten zu beantworten. Den Informationen beispielsweise der bayerischen Impfzentren nach könnte ein Dienstausweis der Polizei ausreichend sein, um einer Überprüfung im Impfzentrum standzuhalten. Für das Land Baden-Württemberg etwa bedarf es etlicher PDF-Dokumente, die ausgedruckt, ausgefüllt, mit einem Stempel versehen und unterschrieben werden müssen – auch für eigene Landespolizeibeamte.

Bei anderen Berufsgruppen, beispielsweise Beschäftigten in Kindertageseinrichtungen, existieren zwar Zahlen, inwieweit aber die konkrete Zuordnung einer Person, die eine direkte Ansprechbarkeit, Einladung oder individuelle Überprüfbarkeit möglich ist, muss bezweifelt werden. Denn auch hier verlangt zum Beispiel das Land Baden-Württemberg die Bestätigung des Arbeitgebers auf Papier. Ebenso Brandenburg, ebenso Niedersachsen, ebenso Hessen, wobei hier der Link zur – vermutlich PDF – Arbeitgeberbescheinigung erst mit der E-Mail-Einladung zur Impfung versandt wird.

Es ist offensichtlich, dass sich eine solche Regelung jeder automatisierten Prüfung bei der Anmeldung entzieht. Die Prüfung kann daher erst am Impftermin vorgenommen werden. Wie dort auf Echtheit und Relevanz der vorgelegten Dokumentation ohne große Verzögerung des Impfvorganges geprüft werden soll, bleibt offen.

Kennt die Bundesregierung die Personengruppen nach Vorerkrankungen?

Gesichert keine Daten auf Bundesebene existieren offensichtlich zu den Vorerkrankungen, denn hier werden nach der Kassenärztlichen Bundesvereinigung formlose Bescheinigungen jedes Arztes akzeptiert, Zitat: „Demnach genügt es, wenn der Arzt dem Patienten bescheinigt, dass eine Erkrankung im Sinne von Paragraf 3 Ziffer 2 beziehungsweise von Paragraf 4 Ziffer 2 der Impfverordnung vorliegt.“ Theoretisch müssten diese Daten aus den einzelnen Krankenversicherungen zusammengesammelt werden – ein nicht vertretbarer Aufwand und eine elektronische Patientenakte existiert überhaupt erst seit 1.1.2021 und auch das nur für gesetzliche Krankenversicherte sowie auf freiwilliger Basis.

Die CoronaImpfV lässt weitere, große Felder offen. So räumt § 3 Abs. 3 lit. b einer Schwangeren die Möglichkeit ein, „bis zu zwei enge Kontaktpersonen“ zu benennen, die von dieser Person oder von einer sie vertretenden Person bestimmt werden“. Für beispielsweise eine Schwangere, die primär von ihren über 70-jährigen Eltern und einem Polizeibeamten als Ehepartner betreut wird, faktisch ein Freibrief zur Nominierung zweier beliebiger Personen. Dieser wird auch genutzt, so berichtet der „Report Mainz“, dass in Einzelfällen bis zu acht „Kontaktpersonen“ angegeben und geimpft wurden. In keinem Fall kann die Bundesregierung hier auch nur annähernd seriös schätzen, wie viele Betroffene es hier gibt. Und, konkret in den Impfzentren und Arztpraxen, die Berechtigung auch nicht mehr als nur formal und oberflächlich überprüfen. Dass etwa das Land Baden-Württemberg hier ein auszudruckendes und auszufüllendes Formular als PDF-Datei anbietet, die wie die gesamte Impfwebseite des Ministeriums für Soziales und Integration Baden-Württemberg ausschließlich in deutscher Sprache angeboten wird (und nicht zum Beispiel in Türkisch, Arabisch oder auch nur in Englisch), erscheint in diesem Zusammenhang nicht hilfreich, inklusiv oder barrierefrei. Auf den Corona-Informationsseiten desselben Ministeriums gibt es zwar Informationen in anderen Sprachen, aber nicht zur Impfung.

Zwischenfazit: Die priorisierten Personengruppen sind nicht hinreichend genau bekannt

Wir müssen an dieser Stelle als Zwischenfazit festhalten, dass die Gesamtmenge der Personen, denen ein Impfangebot gemacht werden soll, der Bundesregierung aus den dargelegten Gründen nicht bekannt ist, denn hierfür wäre eine wenigstens in etwa tagesaktuelle Übersicht aller in Deutschland lebenden Menschen erforderlich. Die kleinteilige und wie beispielhaft dargestellt diffuse Definition der Prioritätsgruppen führt zu einer weiteren Unsicherheit bezüglich des Mengengerüsts und macht einen medienbruchfreien Impfprozesses unmöglich. Im Berichtswesen des RKI hat man die Untergliederung gemäß CoronaImpfV offenbar bereits stillschweigend aufgegeben. Damit ist es auch nicht möglich, belastbar zu sagen, welcher Prozentsatz der Bevölkerung überhaupt geimpft wurde. Dazu kommt, dass von den zuallererst geimpften Alten auch bereits etliche zig- oder Hunderttausende bereits gestorben sein werden, was ebenfalls nicht in die Statistiken des RKI einfließt, da es hierfür keine Meldepflicht gibt.

Keine Abstimmung der verschiedenen Impfportale und keine Integration der niedergelassenen Ärzte

Beispielhaft sei das Problem für Bayern beschrieben: Wenn jemand beim niedergelassenen Arzt geimpft wird, wird er nicht aus der zentralen Registrierung Bayerns gelöscht, sondern bleibt drin. Zitat aus der Webseite des bayerischen Gesundheitsministerium: „Für die Hausärzte soll die Priorisierung so wenig Bürokratie wie möglich mit sich bringen. Deswegen kann der Hausarzt eine Registrierung in BayIMCO nicht zurücknehmen oder verwalten. Alle Impflinge werden gebeten, nach einer Impfung beim niedergelassenen Arzt ihre Registrierung in BayIMCO zu löschen.“ Demnach sind auch Doppelimpfungen, das heißt dass Personen beim niedergelassenen Arzt geimpft werden, einen Impftermin beim BayIMCO bekommen und den auch wahrnehmen, nicht identifizier- bzw. verhinderbar. Gerade in Anbetracht der Berichterstattung um die Impfstoffe von Astra-Zeneca und Johnson & Johnson wäre es nachvollziehbar, würde ein damit Geimpfter ein späteres Impfangebot mit Moderna oder Biontech/Pfizer annehmen. Und die Person wäre dann in der Statistik mit insgesamt vier verabreichten Impfungen enthalten und würde für zwei Personen gewertet werden. Die bevorstehende beziehungsweise bereits laufende Impftätigkeit der Betriebsärzte wird dies vermutlich noch verschärfen.

Inwieweit Mehrfachregistrierungen innerdeutsch abgeglichen und eliminiert werden, ist nicht bekannt. Im rheinland-pfälzischen Impfportal kommt das Wort „Hauptwohnsitz“ nirgends vor. Dass beispielsweise ein Mannheimer bzw. Ludwigshafener sich in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz registriert oder ein Ulmer bzw. Neu-Ulmer in Baden-Württemberg und Bayern, wäre rationales Verhalten und dem Betroffenen nicht vorzuwerfen. Somit wären auch die Summen der auf den Portalen vorgemerkten Personen keine genaue Planungsgrundlage für die Bestellung und Verteilung von Impfstoffen. Derartige Situationen ergeben sich unter anderem in den Stadtstaaten, die von anderen Bundesländern umgeben sind, ebenso in vielen Grenzregionen mit Großstädten, etwa Leipzig, wo die sächsisch-anhaltinische und thüringische Landesgrenze nur wenige Kilometer entfernt sind.

Ein Abgleich verschiedener Portale von EU-Mitgliedsstaaten findet wohl ebenso wenig statt. Dabei gibt es viele Grenzgänger, Zweitwohnsitzinhaber und EU-Bürger aus anderen Mitgliedsstaaten, die durchaus noch zumindest über die Möglichkeit zur Registrierung in ihren jeweils anderen Mitgliedsstaaten verfügen. In Deutschland leben 186.910 Österreicher Stand 2020, die durchaus Möglichkeiten haben; dazu noch 211.460 Ungarn und 228.580 Serben – Länder, die dafür bekannt sind, schneller zu impfen als Deutschland, wenn man nach der Impfstatistik der Financial Times geht. So hat das Bundesland Niederösterreich bspw. mit 10. Mai 2021 Termine für Personen ab 16 Jahren freigegeben.

Der Impfpass – Die nächste Baustelle

Es ist offensichtlich, dass die Anmeldedaten der Impfung nach Erhalt der (typischerweise zweiten Teil-)Impfung zur Ausstellung eines Impfpasses verwendet werden. Dieser Impfpass sollte digital und vor allem fälschungssicher sein. Dies ist beim vorhandenen „gelben“ Impfpass definitiv nicht der Fall, was sich bereits in einschlägigen Feldversuchen mit Fälschungen in der Tagespresse niederschlägt. Wie dargestellt, ist es geradezu absurd einfach den gelben Impfausweis zu fälschen, die Blankoformulare sind über Amazon  erhältlich. Abhilfe wäre hier ein aus den Impfanmeldungen erzeugtes digitales Impfzertifikat, das in Form eines QR-Codes am Smartphone oder als Papierausdruck mitgeführt wird und jederzeit von einer entsprechenden App überprüft werden kann.

Wenn nun aber bereits die in der Impfanmeldung gesammelten Daten nicht abgeglichen, nicht in Melde- und Gesundheitsdaten integriert und von ihrer Datenqualität her problematisch sind, so stellt sich die Frage, wie aus diesen Daten digitale Impfzertifikate erzeugt werden sollen. Dies geht aber über die hier angestellten Überlegungen hinaus und stellt ein eigenes Thema dar. In der CoronaImpfV jedenfalls finden sich keine Vorbereitungen diesbezüglich. Die an das RKI gemeldeten Daten der „Impfsurveillance“ sind jedenfalls anonymisiert, womit die Chance vertan wurde, eine bundesweite zentrale Datei der tatsächlich Geimpften zu haben. Lediglich die Speicherung der Erstattungs- und Vergütungsdaten ist detailliert in der Verordnung geregelt.

Fazit und Empfehlung

Es zeigt sich hier die Notwendigkeit gepflegter zentraler Register, vor allem eines zentralen Einwohnerregisters, als Basis jeglichen e-Governments. Erschwerend kommt hier hinzu, dass Bescheinigungen welcher Art auch immer von Behörden oder Firmen auf Basis nicht vorhandener Amtssignaturen (elektronischer Siegel nach eIDAS-VO) und qualifizierter elektronischer Signaturen leicht fälschbar und fehlerhaft sind; keinesfalls jedoch als Basis für eine automatisierte Verifikation der behaupteten Prioritäten dienen können. Dem berühmten Once-Only-Prinzip wird hier überhaupt nicht entsprochen, es werden Daten abgefragt, die anderen Behörden bereits lange bekannt sind. Auch die Zugehörigkeit zu Berufsgruppen wäre erheblich einfacher, wenn berufsgruppenspezifische eIDs existieren würden, wie in Österreich für alle Dienstausweise für Bundesbedienstete.

Ein europaweiter Abgleich der Daten scheitert daran, dass einerseits die nationalen Bestände insbesondere in Deutschland ungepflegt sind und andererseits die notwendigen Prozesse, Daten- und Nachrichtenformate nicht definiert wurden – wiewohl dafür fast ein Jahr Zeit gewesen wäre, denn dass es irgendwann eine Impfung geben wird und dass diese Probleme auftreten werden, war für auch nur mittelweitsichtige Verwaltungen und Politiker bereits im März 2020 absehbar.

Die Empfehlung kann daher nur lauten, umgehend ein einheitliches Impfportal zu schaffen, in dem sowohl ausschließlich die Registrierung und Einladung erfolgt und in dem auch personenbezogen dokumentiert ist, wer wann welche Impfung erhielt.

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