Wie die Bürokratie ihre funktionale Grundlage verlieren kann
Die digitale Bereitstellung von Recht in maschinenausführbarer Form
Verwaltung der Zukunft: Was ist „Law as Code“ und was ist es ausdrücklich nicht?
Dr. Hakke Hansen: Unter „Law as Code“ verstehen wir die digitale Bereitstellung von Recht in einer maschinenausführbaren Form. Gemeint ist nicht der Gesetzestext als Dokument, sondern das Recht als logisches, digitales System aus Voraussetzungen, Abhängigkeiten und Verweisen. Law as Code verändert weder den normativen Gehalt des Rechts noch ersetzt es die parlamentarische Gesetzgebung. Ebenso wenig handelt es sich um Rechtsanwendung oder richterliche Entscheidung. Auch klassische IT-Projekte, Fachverfahren oder Prozessautomatisierung sind davon klar zu unterscheiden. Law as Code ist eine der Rechtsanwendung vorgelagerte, generische Infrastruktur. Es ist das Ergebnis der Transformation geltenden Rechts in ein interaktives und dynamisches digitales System.
VdZ: Warum fehlt Deutschland bislang eine klare Definition eines „digitalen Staates“? Was wäre die kürzeste brauchbare Definition?
Dr. Hansen: Wichtiger als eine formale Definition ist das staatliche Selbstverständnis. Digitalität eröffnet nicht nur neue Werkzeuge, sondern eine völlig neue Welt. Entscheidend ist, ob diese Welt genutzt und erlebbar gemacht werden soll. Der Unterschied lässt sich am Vergleich eines gescannten Atlasses mit Google Maps verdeutlichen. Ein gescannter Atlas bildet die bekannte Welt digital ab. Google Maps dagegen eröffnet eine völlig neue Welt und macht sie erlebbar – Orientierung, Planung und Bewegung werden grundlegend neu gedacht und unmittelbar erfahrbar. Überträgt man dieses Beispiel auf die Staatsorganisation, wird der konzeptionelle Unterschied in seiner Tragweite deutlich. Ein Staat, der digitale Potenziale voll ausschöpfen und erlebbar machen möchte, ist etwas grundlegend anderes als ein Staat, der bestehende Prozesse verfahrensspezifisch digitalisiert.
Ein gescannter Atlas bildet die bekannte Welt digital ab. Google Maps dagegen eröffnet eine völlig neue Welt und macht sie erlebbar.
VdZ: Sie beschreiben Bürokratie als institutionalisierte Anwendung von Recht. Was wird aus Bürokratie, wenn Recht maschinenlesbar wird?
Dr. Hansen: Bürokratie bezeichnet der Wortbildung nach die Ausübung von Herrschaft am Schreibtisch und ist historisch Ausdruck einer papierbasierten, durch Menschen vollzogenen Rechtsanwendung. In dem Maße, in dem Regelanwendung digital und automatisiert erfolgen kann, verliert Bürokratie in diesem Sinne ihre funktionale Grundlage. Prüfungen etwa auf Vollständigkeit, Richtigkeit oder das Vorliegen rechtlicher Voraussetzungen lassen sich heute ganz überwiegend technologisch abbilden. Das Potenzial für Bürokratieabbau ist insoweit erheblich. Es geht dabei keineswegs um die Abschaffung menschlicher Entscheidung, sondern um ihre funktionale Neuausrichtung. In einem Staat, in dem Prozesse digital und automatisiert organisiert werden, wandelt sich die Rolle der Regelanwender: Aus dem Bürokraten wird ein Betriebssystembetreiber, der die digitale Rechtsanwendung fachlich ausrichtet, steuert und überwacht.
VdZ: Welche konkreten Nachteile entstehen heute durch die „Übersetzung“ von Recht in IT-Systeme durch die vielen verschiedenen Akteure?
Dr. Hansen: Das strukturelle Potenzial ist offensichtlich. Wenn identisches Recht von einer Vielzahl staatlicher und privater Akteure jeweils eigenständig digitalisiert und implementiert wird, entsteht erhebliche Doppelarbeit. Unterschiedliche Logiken, Datenmodelle und technische Umsetzungen führen zu Fragmentierung und Inkonsistenzen. Interoperabilität wird zur Ausnahme, digitalisiertes Recht liegt in der Folge in zahlreichen inkompatiblen Varianten vor. Würde der Staat Recht als digitales System einheitlich bereitstellen – für Verwaltung, Justiz, Wirtschaft und Zivilgesellschaft –, entfiele diese Mehrfachübersetzung. Zugleich entstünde eine belastbare Grundlage für effiziente Interoperabilität zwischen den Akteuren. Darüber hinaus ist auch das indirekte volkswirtschaftliche Potenzial eines solchen Ansatzes zu berücksichtigen: Wie das ifo Institut beschreibt, liegt allein das Potenzial zur Steigerung der Wirtschaftsleistung durch den Abbau überbordender Bürokratie bei rund 146 Milliarden Euro jährlich.
VdZ: Sie sagen, „Law as Code“ mache logische Brüche in Gesetzen sichtbar. Können Sie ein Beispiel nennen?
Dr. Hansen: Law as Code erfordert, dass rechtliche Voraussetzungen, Abhängigkeiten und Verweisstrukturen so modelliert werden, dass sie eindeutig und maschinell anwendbar sind. Was im Text noch nebeneinanderstehen kann, muss dabei strukturell konsistent sein. In diesem Prozess treten mitunter Widersprüche, Zirkelschlüsse oder unklare Verweisungen zutage. Diese Effekte ergeben sich aus der systematischen Abbildung von Recht. Law as Code erzeugt keine neuen Brüche, sondern macht sichtbar, was in der Gesetzessystematik bereits angelegt ist. In diesem Sinne wirkt Law as Code begleitend wie ein formaler Stresstest für Recht: Es erhöht Transparenz und schafft eine Grundlage für die kontinuierliche Qualitätssicherung rechtlicher Regelwerke.
VdZ: Sie beschreiben Leistungen, auf die viele Anspruch hätten, die aber nicht abgerufen werden. Wie würde ein digitaler Staat das lösen?
Dr. Hansen: Recht ist heute faktisch schwer zugänglich. Nur wenige können anhand von Steuer-, Sozial- oder Förderrecht zuverlässig beurteilen, ob ein Anspruch besteht. Die zunehmende Komplexität erzeugt Abhängigkeiten von Experten und führt dazu, dass bestehende Ansprüche vielfach nicht realisiert werden. Wird Recht als interaktives, dynamisches digitales System bereitgestellt, ändert sich dieser Zustand grundlegend. Anspruchsvoraussetzungen werden strukturiert, eindeutig prüfbar und kombinierbar. Bürgerinnen und Bürger könnten ihre individuelle Situation regelbasiert und deterministisch evaluieren lassen. Die Ergebnisse wären nachvollziehbar und korrekt, da sie unmittelbar auf der formalen Struktur des Rechts beruhen. Auf diese Weise ermöglicht Law as Code einen verlässlichen, niedrigschwelligen Zugang zum Recht, ohne materielle Rechtspositionen zu verändern.
VdZ: Was bedeutet digital ausführbares Recht für das Verhältnis zwischen Bürger*innen und Verwaltung?
Dr. Hansen: Institutionell verändert sich zunächst nichts. Zuständigkeiten und Entscheidungsbefugnisse bleiben bestehen. Was sich verändert, sind Transparenz, Geschwindigkeit und Zugänglichkeit staatlichen Handelns. Entscheidungslogiken werden nachvollziehbar, Verfahren überprüfbar, Entscheidungen können schneller und konsistenter getroffen werden. Der Zugang zum Recht wird umfassender und flexibler. Zugleich gewinnt die Verwaltung an Rechtssicherheit und Konsistenz. Das stärkt die Handlungsfähigkeit des Staates und trägt dazu bei, Vertrauen in staatliches Handeln zurückzugewinnen.
VdZ: Welche strukturellen und technischen Voraussetzungen braucht Deutschland, um Recht digital nutzbar zu machen?
Dr. Hansen: Zentrale Voraussetzung ist ein grundlegender Paradigmenwechsel in der Bereitstellung von Recht. Dieser beginnt mit der bewussten Entscheidung, Recht nicht länger nur als normativen Text zu verstehen, sondern als digital verfügbare staatliche Grundlage. Daran schließt sich die notwendige Transformationsarbeit an, Recht systematisch in formalisierte, maschinenausführbare Strukturen zu überführen. Die Bereitstellung erfolgt dann von vornherein so, dass sie den rechtlich-technischen Anforderungen an eine stabile, sichere und dauerhaft nutzbare digitale Infrastruktur Rechnung trägt und eine verlässliche digitale Anwendung von Recht ermöglicht.
Zentrale Voraussetzung ist ein grundlegender Paradigmenwechsel in der Bereitstellung von Recht.
VdZ: Wie verhindern wir hierbei Abhängigkeiten von großen Tech-Anbietern?
Dr. Hansen: Die Umsetzung von Law as Code ist nicht nur konzeptionell wegweisend, sondern politisch eine Gelegenheit: Weil hier etwas Neues entsteht, kann sichergestellt werden, dass frühere Fehler sich nicht wiederholen – etwa die Abhängigkeit von großen, insbesondere amerikanischen Technologiekonzernen. Stattdessen kann der Staat bei der Bereitstellung rechtlicher Infrastruktur konsequent auf offene Formate, klar definierte Schnittstellen und öffentlich zugängliche Implementierungen setzen. Wo Recht digital bereitgestellt wird, muss seine Struktur nachvollziehbar, überprüfbar und unabhängig nutzbar sein. Open Source ist dabei kein Selbstzweck, sondern ein Mittel, um Transparenz, Kontrolle und Anschlussfähigkeit sicherzustellen. Die digitale Repräsentation von Recht ist damit kein technisches Detail, sondern ein signifikanter Beitrag zur staatlichen Souveränität.
VdZ: Was sind die größten Missverständnisse gegenüber „Law as Code“?
Dr. Hansen: Die größten Missverständnisse beginnen bei der funktionalen Einordnung. Law as Code wird häufig der Legislative, Exekutive oder Judikative zugerechnet oder mit Konzepten wie digitaltauglichem Recht oder elektronischen Gesetzgebungsverfahren vermengt. Ebenso wird zum Teil eingewandt, unbestimmte Rechtsbegriffe, Beurteilungsspielräume oder Ermessensentscheidungen stünden dem entgegen, oder es wird darauf verwiesen, dass richterliche Urteilsfindung nicht automatisiert werden dürfe. Diese Einwände verfehlen den systematischen Ansatz. Law as Code ist eine dem Legislativprozess nachgelagerte Bereitstellungsebene. Materiell-rechtlich ist sie nicht mehr und nicht weniger als die digitale, interaktive und dynamische Repräsentation des verabschiedeten Rechts.
VdZ: Was wäre aus Ihrer Sicht der erste „Leuchtturm“ für die Umsetzung?
Dr. Hansen: Wenn man den Begriff hier auch als strategische Weichenstellung versteht, ist die explizite Aufnahme von Law as Code in die Modernisierungsagenda des Bundesministeriums für Digitales und Staatsmodernisierung bereits ein solcher Leuchtturm. Dadurch wurde der Ansatz aus der wissenschaftlichen Nischendiskussion herausgehoben und in einen staatlichen Anwendungskontext überführt. Der nächste Schritt könnte zum Beispiel darin bestehen, durch gezielte und effiziente Transformationsarbeit die systematische Übersetzung von Recht in Code zu realisieren und Recht tatsächlich als Code bereitzustellen.
