Der lange Weg zum bundeseinheitlichen Datenbankgrundbuch
Ein Menetekel für die Registermodernisierung? Rückblick auf ein reales Digitalisierungsprojekt der deutschen Verwaltung von vor 2004 bis heute
Die Registermodernisierung, d. h. die Umsetzung des RegMoG, wird in Deutschland seit 2021 betrieben. Bereits seit 1993 arbeitet man hingegen an der Umsetzung des Gesetzes zur Vereinfachung und Beschleunigung registerrechtlicher und anderer Verfahren (Registerverfahrenbeschleunigungsgesetz - RegVBG).
Die Verwaltungsdigitalisierung kommt in Deutschland bisweilen kaum über Absichtserklärungen hinaus, ist häufig langwierig und findet vielfach keinen Abschluss. Das soll an folgendem, realen Projektbeispiel demonstriert werden.
Digitales Grundbuch als Grundlage effizienten Verwaltungshandelns
Die Bedeutung eines digitalen Grundbuches für das e-Government wird leider häufig unterschätzt. Grundbücher verzeichnen die Grundstücke, grundstücksgleichen Rechte, die hieran bestehenden Eigentumsverhältnisse und die damit verbundenen Rechte und Belastungen.
So sind folgende, nicht unwesentliche Prüfungen bzw. Funktionen ohne ein solches digitales hochverfügbares Grundbuch nicht möglich:
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Umsetzung des Once-Only-Prinzips in Bezug auf Adressen
Nur ein digitales Grundbuch ermöglicht ein darauf aufbauendes digitales Gebäude- und Adressregister, um Verwirrung durch uneinheitliche Schreibweise von Adressen, von „Professor-Messerschmitt-Straße“ über „Prof.-Messerschmitt-Str.“ etc. auszuschließen oder Umbenennungen von Straßen nachzuvollziehen.
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Eindeutige Schreibweisen von Namen
Die zunehmende Internationalisierung Deutschlands führt zu Grundbucheinträgen mit Namen, die z.B. einer Transliteration aus dem kyrillischen Alphabet bedürfen oder mit in Deutschland selten verwandten Akzenten geschrieben werden (oder eben nicht). Hier braucht es zusätzlich ein zentrales Melderegister bzw. Ergänzungsregister für Nichteinwohner nach österreichischem Vorbild.
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Plausibilitätsabgleich bei Adressen
Ein standardmäßiger Plausibilitätsabgleich, also die Abfrage, ob eine Adresse überhaupt existiert, dient der Sicherung gegen Betrug. Gibt jemand bei einem Antrag oder bei einer Fahrscheinkontrolle eine Adresse bei einer Behörde mit „Glockenstraße 48, 14163 Berlin“ an, so kann die Behörde höchstens in der Einzelfallprüfung mit Google Maps o.ä. feststellen, dass diese Adresse nicht existiert – die Glockenstraße hat nur Hausnummern bis 31.
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Umsetzung von Sanktionen bzw. Sicherstellung von Vermögen
Die Frage, welche Grundstücke dem von der EU sanktionierten Oligarchen Viktor Filippovich RASHNIKOV gehören und als Vermögenswerte eingefroren werden müssten, lässt sich derzeit nur mit Zugriff auf viele dezentrale Grundbücher aufwändig beantworten.
Die Quellenlage ist uneinheitlich, aber der Gedanke, ein zentrales, sogenanntes bundeseinheitliches Datenbankgrundbuch (dabag) zu entwickeln, entstand definitiv vor 2004. Inhalt des digitalen Grundbuches soll die Ablöse der mittlerweile 16 ländergeführten digitalen Grundbücher sein. Auch elektronischer Rechtsverkehr, zentrale Abfragemöglichkeiten und Kommunikation mit anderen Verwaltungsverfahren soll geboten werden.
Projektgeschichte bis 2026
Die Projektwebseite dabag des bayerischen Justizministeriums listet die Historie in nachvollziehbarer Weise auf. Die gesamte Historie ist auf der dabag-Nachrichtenseite veranschaulicht; hier nur die wesentlichen Ereignisse:
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vor 2004 |
Erstellung eines Grobkonzepts „Redesign EDV-Grundbuch“ |
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bis 2007 |
Erstellung eines Fachfeinkonzepts (Dauer drei Jahre, Anm. d. Verf.) |
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bis April |
Vergabeverfahren, Aufhebung des Vergabeverfahrens, Entscheidung über Projektfortführung |
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bis Juni |
(Neu-)Erstellung Fachfeinkonzeption und Abnahme |
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13.11.2015 |
Zuschlagserteilung „Realisierung Datenbankgrundbuch“ nach EU-weiter Ausschreibung |
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Januar 2022 |
Der Auftragnehmer kündigt den Vertrag außerordentlich |
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bis Juli |
Rechtliche Auseinandersetzung und finale Abschlussvereinbarung mit dem Auftragnehmer aus 2015 |
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bis Juli |
neues Vergabeverfahren, Arbeitsaufnahme der zugeschlagenen Auftragnehmer 1. August 2025 |
Der oder die neuen Auftragnehmer haben sechs Jahre, d. h. bis zum 31. Juli 2031 Zeit, „Konzeption und Entwicklung sowie Test und Abnahme“ zu machen. Damit haben wir mindestens 27 Jahre Projektlaufzeit, vermutlich sind es mehr.
Die Situation in vergleichbaren EU-Mitgliedsstaaten
Die Europäische Kommission bietet eine Übersichtsseite über die Grundbücher in allen Mitgliedsstaaten.
Hervorzuheben ist hierbei, dass derartige zentrale, das gesamte Staatsgebiet umfassende digitale Grundbücher teilweise schon seit Jahrzehnten existieren, so z. B.
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Bulgarien seit 26. August 2009
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Tschechische Republik seit 2001
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Italien seit 2007 mit elektronischen Vorläufersystemen seit den 1990ern
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Niederlande seit 1985
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Analog Österreich, wo das Vorläufersystem auf Basis eines Bundesgesetzes aus 1980 bereits seit den frühen 1980ern im Einsatz war; der Zugriff erfolgte über Standleitungen Zugangsberechtigter auf das Bundesrechenzentrum. Die heutige, via Internet verfügbare Version gibt es seit 2012.
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Slowakei seit 2004
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Schweden seit 1995
Zudem ist in etlichen Staaten das Grundbuch ein öffentliches und frei für jedermann zugängliches Register ist, für dessen Nutzung keinerlei Gebühren verlangt wird.
Versuch einer Ursachenforschung: Es ist wohl wieder das Projektmanagement
Involviert sind die 16 Länder als Projektträger, dem Lenkungsausschuss gehören Bayern, Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen an. Bayern führt den Vorsitz und koordiniert. Ein sogenannter E-Justice-Rat, dem die Staatssekretäre und Amtschefs der 16 Landesjustizministerien angehören, trifft die grundsätzlichen Entscheidungen. Der IT-Planungsrat ist involviert, dabag ist Teil des Koordinierungsprogramms und taucht in IT-Planungsratsprotokollen auf. Ein Projektleiter ist auf den offiziellen Webseiten nicht benannt, es gibt aber schwache Hinweise auf die Existenz eines solchen für das Jahr 2020.
Wenn ein IT-Projekt scheitert, dann kann man die Ursachen klar benennen:
1. Projektsteuerung
Offensichtlich ist die bisherige Projektsteuerung durch die Gremien ineffektiv. Vergleichbare Projekte in der Industrie oder in anderen, nichtdeutschen Verwaltungen werden in der Regel in viel kürzeren Zeiträumen abgeschlossen.
2. Projektorganisation
Projektauftrag, Projektleiter und Projektzeitplan sind die Fundamente des Projektmanagements. Abgesehen von einem wohl auf Ebene des IT-Planungsrats nicht implementierten Programmmanagements, welches parallellaufende Projekte mit Berührungspunkten koordiniert, wie z. B. das Projekt AuRegis, dürfte das Projektcontrolling hier in große Schwierigkeiten geraten sein. Derartige Abweichungen hätten so circa sämtliche Alarmglocken laut schrillen lassen müssen.
3. Projektmanagementkompetenz und Digitalisierungskompetenz
Bei solchen Abweichungen, nach der gescheiterten OZG-Umsetzung und der anscheinend ebenfalls termingefährdeten Registermodernisierung stellt sich die Frage, ob die deutsche Verwaltung IT-Projektmanagement beherrscht. Und ob die Strukturen, die problemlos absurd lange Fristen wie drei Jahre für ein Fachfeinkonzept akzeptieren, die richtigen sind.
Ein Menetekel für die Registermodernisierung?
Das digitale Grundbuch ist von der Aufgabenstellung her eine vergleichsweise einfache und seit Jahrzehnten abgearbeitete Aufgabe: 16 oder mehr dezentrale Datenbestände sollen in eine einheitliche Datenstruktur gebracht und in eine zentrale Datenbank migriert werden. Das ist weder KI noch Blockchain oder eine sonstige „rocket science“, sondern EDV-Projektgeschäft wie seit den 1960er Jahren üblich, passiert bei jeder Firmenübernahme in erheblich höherer Komplexität und unter erheblich höherem Zeitdruck.
Wenn 16 Bundesländer, koordiniert vom IT-Planungsrat, eine solche Aufgabenstellung nicht innerhalb von deutlich weniger als 30 Jahren hinkriegen, dann ist das für die erheblich komplexere Registermodernisierung kein gutes Omen, sondern im Gegenteil, ein Menetekel: eine unheilvolle Warnung, eine Ankündigung drohenden Unheils.
Notwendige Abhilfen
Folgende Dinge erscheinen auf Basis dieses Digitalisierungsprojekts vordringlich:
1. Eine Governance-Struktur schaffen, welche einen direkten und effektiven Durchgriff ermöglicht.
2. Projektmanagementkompetenzen breit in der Verwaltung vermitteln.
3. Ein effektives Programmmanagement beim IT-Planungsrat oder, bei Infragestellung des seit 2012 hier involvierten IT-Planungsrats, beim Bundesdigitalministerium einführen.
4. Politische Verantwortungsübernahme durch Fachminister, wie es in anderen Ressorts üblich ist. So müssen Justizminister regelmäßig für Vorgänge in Justizvollzugsanstalten die politische Verantwortung bis hin zum Rücktritt übernehmen, ohne dass jemand ernstlich annimmt, dass ein Minister als Justizwachtmeister fungieren sollte.
Eine vergleichbare Verantwortung gibt es für Digitalisierungsprojekte nicht, was auch an der Verantwortungsdiffusion – wenn alle ein bisschen beteiligt sind, ist keiner wirklich verantwortlich und damit Schuld – liegt.
Ansonsten steht zu befürchten, dass das digitale Grundbuch nicht das am längsten erfolglos verlaufende IT-Projekt der deutschen Verwaltung gewesen sein wird.
